"Analisis Institusional terhadap Bantuan Pembangunan" - Clark C. Gibson et.al.

Tulisan ini diambil dari buku karya Clark C. Gibson et.al. yang berjudul The Samaritan’s Dilemma: The Political Economy of Development Aid (2005), pada bagian “What’s Wrong with Development Aid?” (hal. 3-18).

Menimbang Ulang Bantuan Pembangunan

Bantuan pembangunan (development aid) selalu menjadi isu yang hangat dan kerap dikaitkan dengan isu-isu besar lain seperti pembangunan nasional, nasionalisme, kerjasama luar negeri, hutang luar negeri, neo-liberalisme, dll. Menurut Gibson et.al., setelah berlangsung selama beberapa dekade, banyak pembuat kebijakan, praktisi, akademisi, analis dan aktivis yang mempertanyakan efektivitas bantuan pembangunan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi, mengurangi kemiskinan, atau meningkatkan pembangunan sosial (Adam dan O'Connell 1999; Burnside dan Dollar 2000a; Cohen et al 1985;. Dollar dan Easterly 1999; Easterly 2001, 2003; Martens et al 2002;. Tsikata 1998; Bank Dunia 1998). Sejaumlah literatur menunjukkan bahwa di tingkat makro hanya ada sedikit bukti bahwa bantuan pembangunan memang meningkatkan kondisi kehidupan. Sementara di tingkat mikro, hanya ada beberapa program yang bertahan hidup lebih lama dari bantuan donor, yang menjadi bahan ejekan bagi lembaga bantuan mengenai kepemilikan dan keberlanjutan bantuan tersebut (Catterson dan Lindahl 1999; Edgren 1995; Elgstrom 1992; Putih 1992, 1998, 1999). Belakangan, banyak kritik yang juga justru muncul dari kalangan “orang dalam” lembaga bantuan pembangunan tersebut.

Gibson et.al. mengajukan pertanyaan mendasar: “Apa yang salah dengan bantuan pembangunan?” Hampir setiap bagian atau proses dari sistem bantuan telah dikritik, diantaranya: berkenaan dengan agenda geopolitik donor; politik distributif di negara penerima; ikatan bantuan yang mengikat bahwa pengadaan barang/jasa harus melibatkan perusahaan-perusahaan swasta di negara donor; kendala birokrasi dan pengambilan keputusan di negara penerima bantuan; jenis bantuan yang diberikan; jenis dan tingkat akuntabilitas yang harus dipenuhi; dll.

Sejumlah penelitian tingkat makro pada 1990-an hanya menemukan sedikit harmoni antara tingkat bantuan dan perubahan yang diinginkan dalam indikator makro (Boone 1994; Burnside dan Dollar 2000a; Devarajan dan Swaroop 1998; Dollar dan Svensson 2000; Easterly 2002b, 2003; Feyzioglu et al 1998;. Pack dan Pack 1993; Putih 1992; Bank Dunia 1998). Tidak semua hasil penilaian makro bersifat negatif, dan banyak penilaian mikro menunjukkan hasil positif. Namun demikian, tampaknya memang persepsi yang meluas bahwa bantuan pembangunan belum mencapai efektivitas yang diharapkan.

Dalam analisis Gibson et.al., pasca Perang Dingin lebih banyak tuntutan terhadap kinerja pemerintah/negara donor dan lembaga keuangan multilateral, yang memunculkan banyak konsep dan istilah baru. Contohnya adalah istilah "Pembangunan" sebagai tujuan bantuan telah berubah menjadi "Pembangunan Berkelanjutan" (diantaranya lihat Pemerintah Perancis 2002; Pemerintah Jepang 2002; OECD 2002; PBB 2002; USAID 2000; WCED 1987). “Pembangunan Berkelanjutan” tampaknya menuntut logika yang berbeda dari upaya pemberian bantuan yang konvensional seperti pembangunan jalan dan pengiriman bantuan pangan. Pembangunan Berkelanjutan memerlukan partisipasi yang lebih besar dari penerima bantuan, yang dalam istilah beberapa lembaga donor, para penerima bantuan (recipients) menjadi pemilik (owners) dari program/proyek tersebut.

Para ahli juga mulai meneliti keterkaitan antara analisis tingkat mikro dan makro yang dapat membantu peningkatan hasil dan manfaat bantuan pembangunan (Hermes dan Lensink 1999). Mereka tidak ingin hanya menyalahkan adanya praktek korupsi terhadap bantuan (baik dari pihak donor, sektor swasta, atau penerima). Beberapa analis mengalihkan fokus mereka terhadap pengaturan kelembagaan bantuan (Easterly 2003; Martens et al, 2002.). Dalam pandangan ini, hasil yang buruk terkait dengan bantuan dapat diprediksi dari preferensi individu yang terlibat dalam pemberian dan pengelolaan bantuan, dan insentif yang dihasilkan oleh cara di mana sistem bantuan itu sendiri terstruktur (Brautigam dan Knack 2004). Dengan kata lain, pendekatan yang cukup banyak dikembangkan belakangan ini adalah analisis institusional (institutional analysis).

Lima konsep kunci dalam analisis institutional terhadap bantuan pembangunan

Gibson et.al. coba menelaah klaim dari banyak lembaga donor saat ini yang menyatakan bahwa penerima bantuan (recipients) perlu menjadi "pemilik" bantuan terbut agar bantuan pembangunan dapat berkelanjutan. Mereka melakukan eksplorasi terhadap dasar-dasar konseptual dari lima istilah kunci terkait klaim tersebut, yakni: lembaga, insentif, pengembangan (dan bantuan pembangunan), keberlanjutan, dan kepemilikan.

1. Institusi

Institusi dapat mengubah insentif (dorongan) individu. Insentif kemudian dapat mendorong individu untuk bertindak dengan cara tertentu, yang mengarah ke interaksi yang mempengaruhi produktivitas dan keberlanjutan upaya bantuan pembangunan. Douglass North mengusulkan pentingnya memisahkan konsep “organisasi” dengan “institusi.” Menurutnya, organisasi dapat dianggap sebagai "kelompok individu yang terikat oleh kepentingan yang sama untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu" (North, 1990:5). Organisasi demikian tim individu yang terlibat dalam tindakan kolektif untuk menghasilkan hasil yang bersama-sama dihargai. Organisasi sederhana dapat dianalisis sebagai situasi tindakan yang terpisah.

Sementara inti dari banyak banyak definisi “institusi” adalah berkenaan dengan gagasan tentang batasan-batasan yang dirancang secara manusiawi (humanly designed constraints) (Hodgson 2004). Dengan membatasi perilaku, institusi meningkatkan prediktabilitas interaksi manusia dan dengan demikian memungkinkan beberapa kegiatan yang sebelumnya tidak ada atau dianggap tidak mungkin. Aspek kunci dari semua institusi adalah aturan bersama mereka mengenai apa tindakan yang harus diambil, aya yang tidak, atau apa yang boleh dalam keadaan tertentu (Crawford dan Ostrom 2005; E. Ostrom 2005). Dengan demikian hal tersebut juga akan berkaitan dengan aturan/hukum/perundang-undangan (yang ditegakkan atau diawasi oleh pihak tertentu, dan ada mekanisme sanksi sesuai aturan yang berlaku), dan norma-norma yang berlaku (mengenai apa yang boleh dan tidak boleh, yang pelanggaran atasnya akan dikenai sanksi sosial, dll.).

Pada akhirnya, institusi juga mendorong individu/kelompok merancang strategi atau rencana aksi berdasarkan persepsi mengenai manfaat atau biaya yang mungkin akan mereka terima jika tujuan tercapai.

2. Insentif

Kebanyakan definisi insentif mengandung dua komponen, yaitu stimulus eksternal dan motivasi internal. Dalam analisis kelembagaan, istilah ini mengacu pada imbalan dan hukuman yang akan diterima berkaitan dengan tindakan mereka dan orang lain. Rangsangan ekternal dapat berupa hasil yang diterima atau biaya yang harus dibayar, rasa hormat yang diperoleh dari orang lain, mendapatkan keterampilan atau pengetahuan baru, dll., yang dapat mempengaruhi beberapa jenis perilaku (Spiller dan Tommasi 2004). Donor menggunakan berbagai rangsangan eksternal dalam upaya mereka untuk mengubah perilaku pejabat dan penerima manfaat di negara-negara penerima. Beberapa donor dapat menarik atau mengalokasikan uang tambahan untuk mengubah insentif. Donor lainnya mungkin membantu menciptakan lembaga yang kemudian akan memberikan insentif untuk beberapa jenis tindakan.

Imbalan dan hukuman dapat memotivasi individu untuk mengambil tindakan yang produktif bagi semua yang terlibat. Namun ada juga insentif negatif, yang dapat  menyebabkan individu menghindar untuk terlibat dalam hasil yang saling produktif, atau untuk mengambil tindakan yang umumnya berbahaya bagi orang lain (de Soto 2000). Sayangnya, mereka yang dituduh melakukan reformasi kelembagaan juga menghadapi keterbatasan pengetahuan dan insentif. Semua lembaga adalah lembaga yang tidak sempurna (Eggertsson 2005).

Banyak insentif yang terlibat dalam program bantuan internasional melibatkan penambahan dana untuk anggaran pemerintah sehingga dapat mendorong lebih banyak belanja dan kegiatan di domain-domain yang donor anggap penting. Pelatihan tambahan, bantuan teknis tambahan, dan peluang wisata ke luar negeri adalah contoh perubahan bantuan kelembagaan yang didanai yang menghasilkan penghargaan dan mengubah perilaku. Analisis kelembagaan dapat membantu menentukan apakah perubahan jangka pendek tersebut adalah nyata, apakah mereka kongruen dengan tujuan donor, apakah perubahan positif dalam perilaku terjadi, dan apakah mereka berkelanjutan.

3. Pembangunan, Bantuan Pembangunan dan Kerjasama Pembangunan

Individu dan kelompok kerja di bidang pembangunan memperdebatkan makna dari konsep "pembangunan" dan "bantuan pembangunan." Umumnya pembangunan dilihat sebagai suatu proses di mana individu, melalui desain dan penggunaan lembaga-lembaga di berbagai tingkatan, meningkatkan kesejahteraan mereka dengan jalan memecahkan lebih banyak masalah tindakan-kolektif secara lebih efektif (lihat Shivakumar 2005).

Pemerintah Swedia dan SIDA (lembaga bantuan internasional milik pemerintah Swedia) telah mendefinisikan pembangunan (melalui bantuan pembangunan) dengan cara memetakan enam hasil yang berbeda, yaitu: (a) pertumbuhan ekonomi; (b) ekonomi dan kesetaraan sosial; (c) kemandirian ekonomi dan politik; (d) perkembangan demokrasi; (e) kepedulian terhadap lingkungan; dan (f) kesetaraan antara perempuan dan laki-laki (Sida 1997). Keenam tujuan ini diharapkan menghasilkan tjuan ketujuh dan "tujuan keseluruhan" dari bantuan pembangunan Swedia, yaitu pengentasan kemiskinan.

4. Keberlanjutan

Konsep kunci lain terkait bantuan pembangunan adalah “berkelanjutan.” Menurut Bell dan Morse (1999), berpendapat bahwa konsep pembangunan berkelanjutan hanyalah slogan kosong untuk istilah normatif yang digunakan terutama untuk tujuan politik.

Pemerintah donor umumnya mengadopsi definisi yang luas seperti yang diberikan dalam Laporan Brundtland: "Pembangunan berkelanjutan berusaha untuk memenuhi kebutuhan dan aspirasi masa kini tanpa mengorbankan kemampuan untuk memenuhi masa depan" (WCED 1987: 40; untuk Jepang, lihat JICA 2001 ; untuk Inggris, lihat _http: //dfid.gov.uk, untuk Amerika Serikat, lihat USAID 2004: 80). Meskipun pada kenyataannya ada banyak variasi makna terhadap istilah ini, bahkan di dalam satu lembaga/pemerintah donor sendiri. Gibson et.al. banyak mengambil contoh dari beragamnya pengertian pembangunan berkelanjutan di dalam SIDA sendiri, yang diantaranya menggambarkan adanya perbedaan penekanan, antara orientasi pada hasil program/proyek, dan orientasi pada proses program/proyek tersebut. Dalam buku ini Gibson et.al. memaknai pembangunan berkelanjutan pada lamanya efek dari bantuan pembangunan (longevity of development aid’s effects).

Gibson et.al. berpendapat bahwa “berkelanjutan” tidak berarti setiap proyek harus dilanjutkan tanpa batas. Dalam hal ini setiap proyek, program, dan modalitas lainnya harus dipandang hanya sebagai sarana dalam upaya untuk mencapai tujuan jangka panjang dari bantuan pembangunan.

5. Kepemilikan

Pada beberapa dekade awal dari bantuan pembangunan di seluruh dunia, ada anggapan bahwa donor harus memimpin dalam merancang dan melaksanakan program dan proyek (Morss 1984). Pada awal 1990-an, ada kesadaran bahwa kondisi tersebut telah membuat donor merampas peran penerima bantuan sebagai pemilik program dan proyek. Ketikabantuan dianggap “milik” donor, maka sangat logis jika program yang dirancang lebih banyak menguntungkan mereka saja (Brunetti dan Weder 1994; Johnson dan Wasty 1993; OECD 1992; van de Walle dan Johnston 1996; Wilson dan Whitmore 1995). Padahal, menurut para ahli, tanpa rasa kepemilikan tersebut akan membuat penerima bantuan tidak memiliki komitmen yang cukup untuk memastikan bahwa program benar-benar direalisasikan, dan dapat bertahan serta memberikan dampak jangka panjang . Kritik telah mendesak lembaga donor untuk mendorong jenis pengembangan kelembagaan yang meningkatkan kemampuan kepemilikan penerima manfaat atau melanjutkan jenis bantuan pembangunan berkelanjutan.

Menanggapi meningkatnya kesadaran akan pentingnya kepemilikan, banyak lembaga pembangunan telah secara resmi mengadopsi ide-ide yang berkaitan dengan kepemilikan penerima bantuan pembangunan. USAID (2000) membahas gagasan "kemitraan" di mana "tugas utama harus dilakukan oleh negara tuan rumah, bukan donor." Badan pembangunan Jepang bahwa kepemilikan "berkaitan dengan kebutuhan untuk negara-negara berkembang untuk menganggap primer tanggung jawab dan peran dalam menangani masalah…"(JICA 2001). OECD percaya bahwa "kemitraan" adalah kunci dalam membuat bantuan lebih efektif: "Kemitraan semakin didasarkan pada prinsip membantu pemerintah dan rakyat negara-negara berkembang memperkuat kapasitas mereka untuk mengarahkan inisiatif pembangunan mereka sendiri. . . pendekatan kemitraan mengakui pentingnya sektor swasta yang dinamis, kepemilikan lokal, dan partisipasi masyarakat sipil "(2002: 66). Sida juga telah menempatkan kepemilikan di pusat filosofi diungkapkan bantuan donor. Menurut Sida, pemilik proyek adalah "pihak yang meminta dukungan dan yang bertanggung jawab atas perencanaan dan pelaksanaan proyek, dengan memiliki, misalnya, organisasi dan staf untuk tugas. Pemilik proyek mendanai sebagian, seringkali sebagian besar, dari biaya proyek"(1997c: 15).