Baca

Baca

Jumat, 21 Maret 2014

"Demokrasi representatif saja tidak cukup?"


Menakar Peluang Gagasan Demokrasi Asosiatif di Indonesia

Oleh: Candra Kusuma
Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012


Pendekatan Empowered Participatory Governance (EPG)
Archon Fung dan Erik Olin Wright (2003) mengajukan pendekatan Empowered Participatory Governance (EPG) yang merujuk pada pengalaman di Chicago, Porto Alegre, West Bengal dan Kerala. EPG berperan sebagai perantara (intermediary) antara warga dengan struktur formal negara, sebagai institusional arena dimana warga dapat terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan, yang umumnya muncul akibat adanya desakan dari organisasi-organisasi gerakan sosial, yang bertujuan untuk mendukung upaya kontrol di tingkat lokal, akuntabilitas pemerintahan, atau keadilan sosial. Asosiasi dapat menjalankan peran sebagai pembentuk (generative role) dari model EPG tersebut. Asosiasi juga dapat berperan merekrut dan memobilisasi warga, serta melengkapi individu-individu dengan kapasitas yang diperlukan dalam partisipasi politik, seperti memotivasi, mendukung informasi, dan meningkatkan keterampilan politik, melalui berbagai bentuk pelatihan dan peningkatan kapasitas.

Fung (2003:523) berpendapat bahwa asosiasi dapat berkotribusi dalam meningkatkan kualitas representasi kepentingan warga terhadap lembaga perwakilan dan pemerintah, dengan cara:
a)      Meningkatkan cara bagaimana kepentingan warga dapat terwakili (diperjuangkan oleh para pembuat kebijakan) dan dituangkan dalam hukum dan kebijakan yang dibuat oleh negara;
b)      Menyediakan saluran tambahan atau alternatif bagi individu-individu untuk mendesakkan isu-isu publik yang menjadi perhatian mereka, misalnya melalui voting, lobby, dan kontak langsung dengan pejabat pemerintah;
c)       Melampaui batas-batas wilayah administratif, atau wilayah pemilihan jika terkait dengan anggota dan lembaga legislatif, sehingga lebih berpeluang dapat menyuarakan aspirasi warga di daerah-daerah yang jarang dijangkau politisi atau program pemerintah;
d)      Lebih berpeluang dapat lebih intensif melakukan desakan atau upaya mempengaruhi kebijakan dibandingkan dengan saluran-saluran perwakilan formal;
e)      Selain meningkatkan kualitas keterwakilan, asosiasi juga meningkatkan kesetaraan keterwakilan politik (equality of political representation), terutama bagi masyarakat yang terpinggirkan;

Model yang ditawarkan oleh Fung memang dibangun dari pengalaman negara-negara yang umumnya berbentuk federal, dimana negara-negara bagian tersebut memiliki kewenangan sangat besar dalam menentukan sendiri mekanisme perwakilan, perencanaan dan penganggaran pembangunan di wilayahnya masingmasing. Sebagai contoh, di Porto Alegre sebagai ibukota Negara Bagian Rio Grande do Sul dengan penduduk 1,3 juta jiwa, pada tahun 1988 partai politik yang berkuasa yaitu Workers’ Party atau Partido dos Trabalhadores (PT) yang beraliran “Kiri” dapat menginisiasi sebuah mekanisme baru dalam perencanaan pembangunan dan anggaran publik (participatory budgeting) melalui pembentukan Regional Plenary Assembly di 16 region yang anggotanya terdiri dari perwakilan pemerintah daerah dan perwakilan-perwakilan komunitas (representatives of community) seperti asosiasi warga, asosiasi pemuda, organisasi olahraga, termasuk organisasi pelaksana proyek kesehatan, transportasi, pendidikan, dan lainnya. Mereka bertemu secara rutin untuk berdiskusi mulai dari mengevaluasi program dan anggaran tahun berjalan/sebelumnya dan program dan anggaran untuk tahun berikutnya (lihat Fung, 2003:10-12). Model representativeness semacam itu membuat warga dapat terlibat langsung dalam perencanaan dan pengawasan kebijakan dan penganggaran publik.

Dalam teori politik, memang dibedakan antara sistem republik dan demokrasi. Sistem demokrasi lebih dekat dengan apa yang dikenal sebagai demokrasi langsung (direct democracy) di mana rakyat dapat secara langsung memberikan suara dan mempengaruhi keputusan politik, seperti praktek politik di masa Athena Kuno atau Swiss modern sekarang. Sementara dalam sistem republik, pada dasarnya rakyat memilih sejumlah wakil dari mereka, sehingga rakyat secara tidak langsung mempengaruhi keputusan atau kebijakan publik, dan kontrol atas pelaksanaan kebijakan tersebut. Mezey (2008:2) membedakan antara sistem republik atau representatif (representative democracy) dengan sistem demokrasi atau demokrasi langsung. Salah satu cirinya adalah bahwa legislator (representatives) bertanggungjawab atas apa yang mereka lakukan kepada konstituen yang telah memilih mereka. Pertanggungjawaban (akuntabilitas) tersebut dapat berupa: (a) Pertanggungjawaban sejak masa kampanye Pemilu, seperti tawaran atau janji kampanye yang memang terkait langsung dengan kepentingan dan kebutuhan konstituen; (b) Setelah Pemilu (misalnya terkait dana kampanye); dan (c) Secara regular dalam masa jabatan legislator tersebut, seperti aspirasi konstituen yang telah diperjuangkan, kebijakan yang dihasilkan, atau  program pemerintahan yang terkait dengan konstituen (mengenai akuntabilitas dan policy representation ini lihat Mezey, hal. 134-138).

Dalam sebuah laporannya, UNDP[1] mencatat bahwa dalam sebuah negara demokratis adalah sebuah keharusan bagi pemerintah termasuk lembaga legislative untuk secara rutin berkonsultasi, berinteraksi dan saling bertukar gagasan dan informasi dengan publik, sehingga warga dapat mengekspresikan preferensi dan memberikan dukungan atau penolakan terhadap kebijakan yang akan atau telah berpengaruh terhadap kehidupan mereka. Ketika warga dapat membuat kesepakatan-kesepakatan dengan anggota legisltif yang telah mereka pilih, hal tersebut akan memperkuat hubungan antara legislator dan konstituen dan member dukungan pada legislator untuk dapat bersuara dan bertindak atas nama konstituen. Hubungan legislator dan konstutien yang efektif akan berkontribusi terhadap demokrasi dengan memperkuat koneksitas warga terhadap pemerintahan, dana dengan menyediakan assessment kondisi dan kebutuhan sesungguhnya dari rakyat dalam hal perumusan dan pelaksanaan program pembangunan.

Menurut UNDP, legislator yang memiliki ikatan yang kuat dengan konstituennya --khususnya yang dipilih dalam sistem Pemilu distrik (single-member districts)--, umumnya lebih berpeluang dapat dipilih kembali sekaligus dapat meningkatkan karier politik mereka sendiri. Bagi konstituen, mereka memperoleh keuntungan bahwa gagasan dan isu-isu yang mereka angkat dapat didengar dalam proses perumusan kebijakan, atau setidaknya mereka memiliki perwakilan sekaligus pembela yang bertindak atas kepentingan warga dan atas nama warga ketika akan/ada kebijakan pemerintahan yang akan berpengaruh terhadap warga.

Dari hasil studinya di berbagai negara tersebut, UNDP mencatat bahwa di banyak negara ada sejumlah upaya yang dilakukan oleh institusi dan/atau anggota legislatif dalam upaya menyediakan waktu, tempat dan sumberdaya untuk dapat berinteraksi dengan konstituen mereka (constituency meetings) secara rutin dan bermakna. Pada intinya adalah bagaimana legislator dapat membangun sebuah  pola komunikasi yang rutin dan mudah diakses oleh konstituen. Beberapa pola yang umum digunakan seperti: (a) Membuka kantor atau sekretariat tempat pertemuan legislator dan konstituen, seperti dilakukan di Chili; (b) Legislator membuka sekretariat atau tempat pertemuan di distrik pemilihannya, seperti di Polandia dan Palestina; (c) Legislator menyiapkan staff dan sumberdaya pendukung yang dapat membantunya secara rutin berkomunikasi dengan konstituennya; (d) Dukungan dari anggaran publik bagi legislator untuk berkomunikasi dengan konstituen di daerah pemilihannya, seperti di Amerika Serikat dan Chili.

Realitas di Indonesia
Sistem perwakilan komunitas dalam perencanaan dan penganggaran publik seperti yang ditemukan di Kerala tidak ada di Indonesia. Kalaupun perwakilan masyarakat dilibatkan dalam Musrenbang misalnya, hal tersebut sekedar bentuk konsultasi publik, sementara keputusan akhir tetap ada di tangan institusi pemerintahan.  Selain itu, terkait dengan representativeness di Indonesia, sistem pemilihan umum yang digunakan tampaknya memang sejak awal telah beresiko menciptakan adanya jarak antara politisi/anggota legislatif dengan konstituen. Secara teoritik, sistem distrik (single-member constituency atau single-member-district) sesungguhnya memberi peluang lebih besar bagi terbangunnya kedekatan antara politisi dan konstituen, karena dari tiap distrik hanya ada satu wakil yang juga umumnya harus berasal dari distrik tersebut. Karena kecil atau tidak terlalu besarnya distrik maka biasanya ada hubungan atau kedekatan antara kandidat dengan masyarakat di distrik tersebut. Diasumsikan kandidat lebih mengenal masyarakat maupun kepentingan yang mereka butuhkan. Selain itu, sistem ini juga akan mendorong partai politik untuk melakukan penyeleksian yang lebih ketat dan kompetitif terhadap calon yang akan diajukan untuk menjadi kandidat dalam pemilihan.[2]

Sementara pada sistem proporsional terbuka seperti yang digunakan di Indonesia saat ini, lebih mengutamakan adanya proporsi atau perimbangan keterwakilan antara jumlah penduduk dengan kursi di suatu daerah pemilihan.[3] Meskipun dianggap dapat lebih menyelamatkan suara pemilih dan menguntungkan partai dengan suara lebih sedikit, namun calon-calon anggota legislatif yang dimunculkan sangat banyak, dan dimungkinkan bukan politisi yang memang berasal dari daerah tersebut. Akibatnya, antara pemilih dengan kandidat tidak ada kedekatan secara emosional. Pemilih tidak atau kurang mengenal kandidat, dan kandidat juga tidak mengenal karakteristik daerah pemilihannya, masyarakat pemilih dan aspirasi serta kepentingan mereka. Selain itu, kandidat lebih memiliki keterikatan dengan partai politik sebagai saluran yang mengusulkan mereka. Diasumsikan, kandidat yang terpilih mungkin tidak akan memperjuangkan dengan gigih kepentingan pemilih karena tidak adanya kedekatan emosional tadi.[4]

Meskipun demikian, bahkan para anggota legislatif atau legislator di negara-negara yang sudah lebih awal menggunakan sistem demokrasi sekalipun tidak lepas dari kritik. Kritik tersebut, antara lain: (a) Banyak legislator yang terlalu bergantung pada opini publik (dari media) dibandingkan apa yang sungguhsungguh terjadi di konstituennya; (b) Banyak legislator yang terputus hubungannya (disconnected) dari konstituen yang seharusnya mereka wakili; (c) Banyak legislator yang terlalu dipengaruhi oleh kelompok-kelompok kepentingan; (d) Ada pula yang mengkritik bahwa secara alamiah model demokrasi representatif memang kurang mampu mengambil peran sentral dalam proses penyusunan kebijakan publik (lihat Mezey, 2008:xi).

Model atau pola yang diulas UNDP tadi sesungguhnya juga sudah banyak dilakukan di Indonesia. Banyak anggota legislatif (khususnya di DPR) yang membuka kantor atau sekretariat komunikasi di daerah pemilihannya. Secara formal juga ada mekanisme dukungan dana/sumberdaya bagai anggota DPR dan DPRD untuk melakukan reses ke konstituennya. Selain yang sifatnya formal (pertemuan yang dirancang khusus), banyak pula politisi atau anggota legislatif yang mencoba mengembangkan pola-pola komunikasi informal dengan konstituennya. Thamrin (2009) dalam sebuah laporan untuk LGSP-USAID Indonesia mencatat sejumlah inovasi yang dilakukan anggota dan lembaga legislatif di beberapa daerah dalam upaya meningkatkan transparansi, partisipasi dan keterhubungan antara anggota legislatif dan konstituennya. Meskipun demikian laporan tersebut juga memberi catatan mengenai tidak jelasnya mekanisme dalam UU mengenai Susunan dan Kedudukan Anggota DPR, DPRD dan DPD, dan UU mengenai Pemerintah Daerah dalam hal pertanggungjawaban anggota DPR/DPRD terhadap konstituen.[5] Berbeda dengan pemerintah daerah yang secara reguler diwajibkan memberikan laporan pertanggungjawaban kepada pemerintah pusat, DPRD dan masyarakat, namun terhadap intsitusi dan anggota legislatif di pusat dan daerah justru tidak ada mekanisme pertanggungjawaban yang jelas, bahkan kepada konstituen di daerah pemilihannya sendiri sekalipun.

Contoh-contoh dari laporan LGSP-USAID memberikan informasi bahwa tidak semua anggota legislatif di daerah enggan atau takut bertemu konstituennya dan hanya menggunakan dana publik untuk kepentingannya sendiri. Namun dari sejumlah referensi yang ada, persepsi dan preferensi warga terhadap anggota dan lembaga legislatif pada faktanya masih belum banyak bergeser dari situasi yang disebutkan terakhir tadi. Dalam situasi demikian, asosiasi warga sangat berpeluang dan sekaligus diharapkan untuk dapat mengambil peran lebih besar dalam memberdayakan warga sekaligus anggota dan lembaga legislatif di daerah melalui praktik-praktik langsung bersama kedua pihak tersebut.

Hambatan dan peluang
Hambatan dari gagasan institusionalisasi pendalaman demokrasi berupa devolusi peran negara/pemerintah yang didesentralisasikan kepada institusi warga membutuhkan kemauan baik dari kekuatan civil society maupun --dan terutama-- pemegang kekuasaan politik yang ada, seperti yang terjadi di Porto Alegre dan Kerala. Prasyarat tersebut yang belum ada di Indonesia. Gagasan dan konsep desentralisasi masih bertarung pada pada tataran internal struktur pemerintahan dan birokrasi: dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (melalui pelimpahan sejumlah kewenangan dan Dana Perimbangan), dan belakangan dari pemerintah daerah ke pemerintah desa (melalui Alokasi Dana Desa). Gagasan mengenai devolusi peran negara/pemerintah dan perencanaan serta pengelolaan bersama anggaran publik antara pemerintah dan civil society tampaknya belum lagi masuk dalam wacana mainstream pendalaman demokrasi di Indonesia. Bentuk konkret dari akses publik terhadap anggaran publik masih dalam skema hibah atau bantuan sosial dari pemerintah kepada organisasi kemasyarakatan saja.

Dengan kata lain, gagasan demokrasi asosiatif seperti dibayangkan Fung dan kawan-kawan masih memerlukan jalan cukup panjang untuk dapat direalisasikan di Indonesia, karena belum berkembang wacana mengenai konsep dan model intermediary institutions seperti dibayangkan Fung. Selain itu, tidak ada kekuatan politik besar (pemerintah atau partai politik dan civil society) yang menjadi pelopor untuk menginisiasi model tersebut seperti yang terjadi di Porto Allegre dan Kerala. Mengacu pada pendapat Cohen dan Rogers (2005,yang dikutip Fung, 2003:535) dan Baber (1984, yang dikutip Fung, 2007: 448-450), ada prasyarat yang perlu dipenuhi, yaitu adanya institusional reforms yang memungkinkan asosiasi-asosiasi warga dapat berpartisipasi secara kooperatif dengan para pejabat publik dan birokrasi dalam merumuskan kebijakan dan menjalankan administrasi publik. Dalam pandangan peneliti, institusionalisasi dan legalisasi “ruang bersama perencanaan dan pengelolaan sumberdaya publik” antara pemerintah dan CSO tersebut memang harus dilakukan oleh pemerintah, namun inisiatif awal untuk mendorong dapat dibangunnya ruang tersebut tampaknya memang harus dimulai dari tekanan civil society sendiri.





Endnotes:
[1] Sumber: http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments/notes/Constituency%20Relations%205%20.htm, diakses 23 Juni 2012.
[2] Lihat “Modul 1 Pemilih Untuk Pemula” dari KPU, Sumber: http://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1b.pdf , diakses 23 Juni 2012.
[3] UU No. 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD pada Pasal 5 menyebutkan: (1) Pemilu untuk memilih anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota dilaksanakan dengan sistem proporsional terbuka; (2) Pemilu untuk memilih anggota DPD dilaksanakan dengan sistem distrik berwakil banyak.
[4] Lihat “Modul 1 Pemilih Untuk Pemula” dari KPU, Sumber: http://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1c.pdf , diakses 23 Juni 2012.
[5] UU No. 22 tahun 2003 pada Pasal 351 Butir (k.) menyebutkan bahwa anggota DPRD kabupaten/kota memiliki kewajiban untuk “memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada konstituen di daerah pemilihannya”. Sementara pada UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah pada Pasal 45 menyebutkan bahwa Anggota DPRD mempunyai kewajiban yang salah satunya pada Butir (g.) yaitu “memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggung jawab moral dan politis terhadap daerah pemilihannya.

Tidak ada komentar: