"Demokrasi representatif saja tidak cukup?"

Menakar Peluang Gagasan Demokrasi Asosiatif di Indonesia

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Pendekatan Empowered Participatory Governance (EPG)

Archon Fung dan Erik Olin Wright (2003) mengajukan pendekatan Empowered Participatory Governance (EPG) yang merujuk pada pengalaman di Chicago, Porto Alegre, West Bengal dan Kerala. EPG berperan sebagai perantara (intermediary) antara warga dengan struktur formal negara, sebagai institusional arena dimana warga dapat terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan, yang umumnya muncul akibat adanya desakan dari organisasi-organisasi gerakan sosial, yang bertujuan untuk mendukung upaya kontrol di tingkat lokal, akuntabilitas pemerintahan, atau keadilan sosial. Asosiasi dapat menjalankan peran sebagai pembentuk (generative role) dari model EPG tersebut. Asosiasi juga dapat berperan merekrut dan memobilisasi warga, serta melengkapi individu-individu dengan kapasitas yang diperlukan dalam partisipasi politik, seperti memotivasi, mendukung informasi, dan meningkatkan keterampilan politik, melalui berbagai bentuk pelatihan dan peningkatan kapasitas.

Fung (2003:523) berpendapat bahwa asosiasi dapat berkotribusi dalam meningkatkan kualitas representasi kepentingan warga terhadap lembaga perwakilan dan pemerintah, dengan cara:

a)      Meningkatkan cara bagaimana kepentingan warga dapat terwakili (diperjuangkan oleh para pembuat kebijakan) dan dituangkan dalam hukum dan kebijakan yang dibuat oleh negara;

b)      Menyediakan saluran tambahan atau alternatif bagi individu-individu untuk mendesakkan isu-isu publik yang menjadi perhatian mereka, misalnya melalui voting, lobby, dan kontak langsung dengan pejabat pemerintah;

c)       Melampaui batas-batas wilayah administratif, atau wilayah pemilihan jika terkait dengan anggota dan lembaga legislatif, sehingga lebih berpeluang dapat menyuarakan aspirasi warga di daerah-daerah yang jarang dijangkau politisi atau program pemerintah;

d)      Lebih berpeluang dapat lebih intensif melakukan desakan atau upaya mempengaruhi kebijakan dibandingkan dengan saluran-saluran perwakilan formal;

e)      Selain meningkatkan kualitas keterwakilan, asosiasi juga meningkatkan kesetaraan keterwakilan politik (equality of political representation), terutama bagi masyarakat yang terpinggirkan;

Model yang ditawarkan oleh Fung memang dibangun dari pengalaman negara-negara yang umumnya berbentuk federal, dimana negara-negara bagian tersebut memiliki kewenangan sangat besar dalam menentukan sendiri mekanisme perwakilan, perencanaan dan penganggaran pembangunan di wilayahnya masingmasing. Sebagai contoh, di Porto Alegre sebagai ibukota Negara Bagian Rio Grande do Sul dengan penduduk 1,3 juta jiwa, pada tahun 1988 partai politik yang berkuasa yaitu Workers’ Party atau Partido dos Trabalhadores (PT) yang beraliran “Kiri” dapat menginisiasi sebuah mekanisme baru dalam perencanaan pembangunan dan anggaran publik (participatory budgeting) melalui pembentukan Regional Plenary Assembly di 16 region yang anggotanya terdiri dari perwakilan pemerintah daerah dan perwakilan-perwakilan komunitas (representatives of community) seperti asosiasi warga, asosiasi pemuda, organisasi olahraga, termasuk organisasi pelaksana proyek kesehatan, transportasi, pendidikan, dan lainnya. Mereka bertemu secara rutin untuk berdiskusi mulai dari mengevaluasi program dan anggaran tahun berjalan/sebelumnya dan program dan anggaran untuk tahun berikutnya (lihat Fung, 2003:10-12). Model representativeness semacam itu membuat warga dapat terlibat langsung dalam perencanaan dan pengawasan kebijakan dan penganggaran publik.

Dalam teori politik, memang dibedakan antara sistem republik dan demokrasi. Sistem demokrasi lebih dekat dengan apa yang dikenal sebagai demokrasi langsung (direct democracy) di mana rakyat dapat secara langsung memberikan suara dan mempengaruhi keputusan politik, seperti praktek politik di masa Athena Kuno atau Swiss modern sekarang. Sementara dalam sistem republik, pada dasarnya rakyat memilih sejumlah wakil dari mereka, sehingga rakyat secara tidak langsung mempengaruhi keputusan atau kebijakan publik, dan kontrol atas pelaksanaan kebijakan tersebut. Mezey (2008:2) membedakan antara sistem republik atau representatif (representative democracy) dengan sistem demokrasi atau demokrasi langsung. Salah satu cirinya adalah bahwa legislator (representatives) bertanggungjawab atas apa yang mereka lakukan kepada konstituen yang telah memilih mereka. Pertanggungjawaban (akuntabilitas) tersebut dapat berupa: (a) Pertanggungjawaban sejak masa kampanye Pemilu, seperti tawaran atau janji kampanye yang memang terkait langsung dengan kepentingan dan kebutuhan konstituen; (b) Setelah Pemilu (misalnya terkait dana kampanye); dan (c) Secara regular dalam masa jabatan legislator tersebut, seperti aspirasi konstituen yang telah diperjuangkan, kebijakan yang dihasilkan, atau  program pemerintahan yang terkait dengan konstituen (mengenai akuntabilitas dan policy representation ini lihat Mezey, hal. 134-138).

Dalam sebuah laporannya, UNDP[1] mencatat bahwa dalam sebuah negara demokratis adalah sebuah keharusan bagi pemerintah termasuk lembaga legislative untuk secara rutin berkonsultasi, berinteraksi dan saling bertukar gagasan dan informasi dengan publik, sehingga warga dapat mengekspresikan preferensi dan memberikan dukungan atau penolakan terhadap kebijakan yang akan atau telah berpengaruh terhadap kehidupan mereka. Ketika warga dapat membuat kesepakatan-kesepakatan dengan anggota legisltif yang telah mereka pilih, hal tersebut akan memperkuat hubungan antara legislator dan konstituen dan member dukungan pada legislator untuk dapat bersuara dan bertindak atas nama konstituen. Hubungan legislator dan konstutien yang efektif akan berkontribusi terhadap demokrasi dengan memperkuat koneksitas warga terhadap pemerintahan, dana dengan menyediakan assessment kondisi dan kebutuhan sesungguhnya dari rakyat dalam hal perumusan dan pelaksanaan program pembangunan.

Menurut UNDP, legislator yang memiliki ikatan yang kuat dengan konstituennya --khususnya yang dipilih dalam sistem Pemilu distrik (single-member districts)--, umumnya lebih berpeluang dapat dipilih kembali sekaligus dapat meningkatkan karier politik mereka sendiri. Bagi konstituen, mereka memperoleh keuntungan bahwa gagasan dan isu-isu yang mereka angkat dapat didengar dalam proses perumusan kebijakan, atau setidaknya mereka memiliki perwakilan sekaligus pembela yang bertindak atas kepentingan warga dan atas nama warga ketika akan/ada kebijakan pemerintahan yang akan berpengaruh terhadap warga.

Dari hasil studinya di berbagai negara tersebut, UNDP mencatat bahwa di banyak negara ada sejumlah upaya yang dilakukan oleh institusi dan/atau anggota legislatif dalam upaya menyediakan waktu, tempat dan sumberdaya untuk dapat berinteraksi dengan konstituen mereka (constituency meetings) secara rutin dan bermakna. Pada intinya adalah bagaimana legislator dapat membangun sebuah  pola komunikasi yang rutin dan mudah diakses oleh konstituen. Beberapa pola yang umum digunakan seperti: (a) Membuka kantor atau sekretariat tempat pertemuan legislator dan konstituen, seperti dilakukan di Chili; (b) Legislator membuka sekretariat atau tempat pertemuan di distrik pemilihannya, seperti di Polandia dan Palestina; (c) Legislator menyiapkan staff dan sumberdaya pendukung yang dapat membantunya secara rutin berkomunikasi dengan konstituennya; (d) Dukungan dari anggaran publik bagi legislator untuk berkomunikasi dengan konstituen di daerah pemilihannya, seperti di Amerika Serikat dan Chili.

Realitas di Indonesia

Sistem perwakilan komunitas dalam perencanaan dan penganggaran publik seperti yang ditemukan di Kerala tidak ada di Indonesia. Kalaupun perwakilan masyarakat dilibatkan dalam Musrenbang misalnya, hal tersebut sekedar bentuk konsultasi publik, sementara keputusan akhir tetap ada di tangan institusi pemerintahan.  Selain itu, terkait dengan representativeness di Indonesia, sistem pemilihan umum yang digunakan tampaknya memang sejak awal telah beresiko menciptakan adanya jarak antara politisi/anggota legislatif dengan konstituen. Secara teoritik, sistem distrik (single-member constituency atau single-member-district) sesungguhnya memberi peluang lebih besar bagi terbangunnya kedekatan antara politisi dan konstituen, karena dari tiap distrik hanya ada satu wakil yang juga umumnya harus berasal dari distrik tersebut. Karena kecil atau tidak terlalu besarnya distrik maka biasanya ada hubungan atau kedekatan antara kandidat dengan masyarakat di distrik tersebut. Diasumsikan kandidat lebih mengenal masyarakat maupun kepentingan yang mereka butuhkan. Selain itu, sistem ini juga akan mendorong partai politik untuk melakukan penyeleksian yang lebih ketat dan kompetitif terhadap calon yang akan diajukan untuk menjadi kandidat dalam pemilihan.[2]

Sementara pada sistem proporsional terbuka seperti yang digunakan di Indonesia saat ini, lebih mengutamakan adanya proporsi atau perimbangan keterwakilan antara jumlah penduduk dengan kursi di suatu daerah pemilihan.[3] Meskipun dianggap dapat lebih menyelamatkan suara pemilih dan menguntungkan partai dengan suara lebih sedikit, namun calon-calon anggota legislatif yang dimunculkan sangat banyak, dan dimungkinkan bukan politisi yang memang berasal dari daerah tersebut. Akibatnya, antara pemilih dengan kandidat tidak ada kedekatan secara emosional. Pemilih tidak atau kurang mengenal kandidat, dan kandidat juga tidak mengenal karakteristik daerah pemilihannya, masyarakat pemilih dan aspirasi serta kepentingan mereka. Selain itu, kandidat lebih memiliki keterikatan dengan partai politik sebagai saluran yang mengusulkan mereka. Diasumsikan, kandidat yang terpilih mungkin tidak akan memperjuangkan dengan gigih kepentingan pemilih karena tidak adanya kedekatan emosional tadi.[4]

Meskipun demikian, bahkan para anggota legislatif atau legislator di negara-negara yang sudah lebih awal menggunakan sistem demokrasi sekalipun tidak lepas dari kritik. Kritik tersebut, antara lain: (a) Banyak legislator yang terlalu bergantung pada opini publik (dari media) dibandingkan apa yang sungguhsungguh terjadi di konstituennya; (b) Banyak legislator yang terputus hubungannya (disconnected) dari konstituen yang seharusnya mereka wakili; (c) Banyak legislator yang terlalu dipengaruhi oleh kelompok-kelompok kepentingan; (d) Ada pula yang mengkritik bahwa secara alamiah model demokrasi representatif memang kurang mampu mengambil peran sentral dalam proses penyusunan kebijakan publik (lihat Mezey, 2008:xi).

Model atau pola yang diulas UNDP tadi sesungguhnya juga sudah banyak dilakukan di Indonesia. Banyak anggota legislatif (khususnya di DPR) yang membuka kantor atau sekretariat komunikasi di daerah pemilihannya. Secara formal juga ada mekanisme dukungan dana/sumberdaya bagai anggota DPR dan DPRD untuk melakukan reses ke konstituennya. Selain yang sifatnya formal (pertemuan yang dirancang khusus), banyak pula politisi atau anggota legislatif yang mencoba mengembangkan pola-pola komunikasi informal dengan konstituennya. Thamrin (2009) dalam sebuah laporan untuk LGSP-USAID Indonesia mencatat sejumlah inovasi yang dilakukan anggota dan lembaga legislatif di beberapa daerah dalam upaya meningkatkan transparansi, partisipasi dan keterhubungan antara anggota legislatif dan konstituennya. Meskipun demikian laporan tersebut juga memberi catatan mengenai tidak jelasnya mekanisme dalam UU mengenai Susunan dan Kedudukan Anggota DPR, DPRD dan DPD, dan UU mengenai Pemerintah Daerah dalam hal pertanggungjawaban anggota DPR/DPRD terhadap konstituen.[5] Berbeda dengan pemerintah daerah yang secara reguler diwajibkan memberikan laporan pertanggungjawaban kepada pemerintah pusat, DPRD dan masyarakat, namun terhadap intsitusi dan anggota legislatif di pusat dan daerah justru tidak ada mekanisme pertanggungjawaban yang jelas, bahkan kepada konstituen di daerah pemilihannya sendiri sekalipun.

Contoh-contoh dari laporan LGSP-USAID memberikan informasi bahwa tidak semua anggota legislatif di daerah enggan atau takut bertemu konstituennya dan hanya menggunakan dana publik untuk kepentingannya sendiri. Namun dari sejumlah referensi yang ada, persepsi dan preferensi warga terhadap anggota dan lembaga legislatif pada faktanya masih belum banyak bergeser dari situasi yang disebutkan terakhir tadi. Dalam situasi demikian, asosiasi warga sangat berpeluang dan sekaligus diharapkan untuk dapat mengambil peran lebih besar dalam memberdayakan warga sekaligus anggota dan lembaga legislatif di daerah melalui praktik-praktik langsung bersama kedua pihak tersebut.

Hambatan dan peluang

Hambatan dari gagasan institusionalisasi pendalaman demokrasi berupa devolusi peran negara/pemerintah yang didesentralisasikan kepada institusi warga membutuhkan kemauan baik dari kekuatan civil society maupun --dan terutama-- pemegang kekuasaan politik yang ada, seperti yang terjadi di Porto Alegre dan Kerala. Prasyarat tersebut yang belum ada di Indonesia. Gagasan dan konsep desentralisasi masih bertarung pada pada tataran internal struktur pemerintahan dan birokrasi: dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (melalui pelimpahan sejumlah kewenangan dan Dana Perimbangan), dan belakangan dari pemerintah daerah ke pemerintah desa (melalui Alokasi Dana Desa). Gagasan mengenai devolusi peran negara/pemerintah dan perencanaan serta pengelolaan bersama anggaran publik antara pemerintah dan civil society tampaknya belum lagi masuk dalam wacana mainstream pendalaman demokrasi di Indonesia. Bentuk konkret dari akses publik terhadap anggaran publik masih dalam skema hibah atau bantuan sosial dari pemerintah kepada organisasi kemasyarakatan saja.

Dengan kata lain, gagasan demokrasi asosiatif seperti dibayangkan Fung dan kawan-kawan masih memerlukan jalan cukup panjang untuk dapat direalisasikan di Indonesia, karena belum berkembang wacana mengenai konsep dan model intermediary institutions seperti dibayangkan Fung. Selain itu, tidak ada kekuatan politik besar (pemerintah atau partai politik dan civil society) yang menjadi pelopor untuk menginisiasi model tersebut seperti yang terjadi di Porto Allegre dan Kerala. Mengacu pada pendapat Cohen dan Rogers (2005,yang dikutip Fung, 2003:535) dan Baber (1984, yang dikutip Fung, 2007: 448-450), ada prasyarat yang perlu dipenuhi, yaitu adanya institusional reforms yang memungkinkan asosiasi-asosiasi warga dapat berpartisipasi secara kooperatif dengan para pejabat publik dan birokrasi dalam merumuskan kebijakan dan menjalankan administrasi publik. Dalam pandangan peneliti, institusionalisasi dan legalisasi “ruang bersama perencanaan dan pengelolaan sumberdaya publik” antara pemerintah dan CSO tersebut memang harus dilakukan oleh pemerintah, namun inisiatif awal untuk mendorong dapat dibangunnya ruang tersebut tampaknya memang harus dimulai dari tekanan civil society sendiri.

---

Endnotes:

[1] Sumber: http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments/notes/Constituency%20Relations%205%20.htm, diakses 23 Juni 2012.

[2] Lihat “Modul 1 Pemilih Untuk Pemula” dari KPU, Sumber: http://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1b.pdf , diakses 23 Juni 2012.

[3] UU No. 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD pada Pasal 5 menyebutkan: (1) Pemilu untuk memilih anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota dilaksanakan dengan sistem proporsional terbuka; (2) Pemilu untuk memilih anggota DPD dilaksanakan dengan sistem distrik berwakil banyak.

[4] Lihat “Modul 1 Pemilih Untuk Pemula” dari KPU, Sumber: http://www.kpu.go.id/dmdocuments/modul_1c.pdf , diakses 23 Juni 2012.

[5] UU No. 22 tahun 2003 pada Pasal 351 Butir (k.) menyebutkan bahwa anggota DPRD kabupaten/kota memiliki kewajiban untuk “memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada konstituen di daerah pemilihannya”. Sementara pada UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah pada Pasal 45 menyebutkan bahwa Anggota DPRD mempunyai kewajiban yang salah satunya pada Butir (g.) yaitu “memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggung jawab moral dan politis terhadap daerah pemilihannya”.

“Demokrasi… Tapi Katanya Radikal, Bro…”

Teori Demokrasi Asosiatif ala Archon Fung, dkk.

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Seperti halnya Habermas dan para pemikir teori demokrasi deliberatif, banyak teoritisi politik lainnya yang berupaya mengembangkan model-model demokrasi yang dipandang lebih mampu menyuarakan dan memperjuangkan aspirasi warga negara, yang kerap tidak dapat terpenuhi dengan baik pada model demokrasi perwakilan pada umumnya.[1] Namun berbeda dengan para pendukung teori demokrasi deliberatif yang cenderung membatasi diri untuk tidak mengintervensi secara langsung kekuasaan dan merubah secara radikal sistem politik yang ada, beberapa pemikir menginginkan agar warga --melalui berbagai asosiasi-asosiasi-- dapat terlibat lebih banyak dalam pengambilan keputusan publik. Diantaranya para pemikir tersebut adalah Hirst (1994), Cohen dan Rogers (1995), serta Fung dan Wright (2003). Oleh Fung (2007), gagasan-gagasan mereka dimasukkan dalam kelompok pendekatan demokrasi partisipatori (participatory democracy) yang ingin agar warga -- melalui beragam asosiasi-asosiasi -- lebih banyak terlibat dalam urusan-urusan publik (direct governance).

Fung (2007:448-450), memetakan empat konsep demokrasi, yaitu demokrasi minimalis (minimal democracy),[2] demokrasi agregatif (aggregative democracy),[3] demokrasi deliberatif,[4] dan demokrasi partisipatori (participatory democracy). Fung sendiri berada pada barisan pengusung konsep partisipatori demokrasi, yang mengkritisi tiga konsep demokrasi lainnya karena dipandangnya belum sungguh-sungguh mampu memberikan ruang partisipasi yang memadai bagi warga. Fung dan Wright (2001) menawarkan konsep deepening democracy sebagai bentuk perluasan keterlibatan warga dalam pengambilan keputusan dan kabijakan publik. Demokrasi partisipatori ini, lahir dari cara pandang yang membedakan atau memisahkan nilai partisipasi dari prinsip deliberasi (Cohen dan Fung, 2004). Fung mengutip Barber (1984, 1988, 1989) yang memandang demokrasi memiliki nilai-nilai kepemerintahan sendiri (self-government), kesetaraan politik, dan aturan main yang rasional. Warga harus mengambil bagian secara langsung dalam proses pengambilan keputusan. Meskipun partisipasi tersebut bukan berarti harus dilakukan pada setiap level dan tiap kegiatan, namun harus dilakukan dalam frekuensi yang cukup tinggi. Demokrasi dipandang sebagai sebuah ’komunitas’, dimana warga dapat menyelesaikan sendiri sengketa dan masalah-masalah umum yang mereka hadapi, yang didalamnya individu-individu bertransformasi menjadi warga, dan berperan menentukan kebijakan publik yang terkait dengan kepentingan mereka. Disini Fung mengutip Barber (1984) yang menyatakan bahwa diperlukan adanya perubahan-perubahan institusional pada struktur pemerintahan perwakilan, sehingga memungkinkan warga secara langsung dapat mendiskusikan dan memutuskan isu-isu terkait kepentingan publik.

Banyak ahli yang mengidentifikasi asosiasi warga sebagai asosiasi sekunder (secondary associations), yang dibedakan dengan asosiasi publik (public associations) yang merupakan institusi bentukan negara/pemerintah. Menurut Elstub (2008:107), banyak ahli yang berpendapat bahwa keberadaan asosiasi-asosiasi sekunder dapat menjadi alternatif yang menarik bagi partisipasi politik secara langung, yang didalamnya melibatkan upaya perencanaan oleh aktor non negara, pengambilan keputusan, pemenuhan tugas/kewajiban dan interaksi, serta  menyediakan saluran bagi warga untuk terlibat dalam diskursus publik (Hadley dan Hatch, 1981; Martell, 1992:166; Hirst, 1994; Cohen dan Rogers, 1995; Perczynski, 2000; Warren, 2001; Fung 2003; Bader, 2005; Eisfeld, 2006:15). Karenanya asosiasi-asosiasi sekunder dapat berkembang menjadi pengelolaan mandiri oleh warga (self-governance) yang sekaligus dapat mengurangi beban negara.

Dalam kaitan antara asosiasi dengan demokrasi, Fung (2003:518-529) mengidentifikasi enam kontribusi dari keberadaan asosiasi-asosiasi warga terhadap demokrasi, yang uraiannya secara ringkas, sebagai berikut:

a.    Kebaikan intrinsik dari demokrasi dan kebebasan berasosiasi. Fung mengutip Dahl (1989) yang menyatakan bahwa dalam salah satu isu penting dalam konsep demokrasi liberal kesempatan untuk menciptakan ruang bagi kewarganegaraan yang plural dan tumbuhnya asosiasi-asosiasi politik. Institusi liberal menciptakan perlindungan legal yang memungkinkan asosiasi-asosiasi dapat berkembang luas. Hal tersebut terkait erat dengan nilai-nilai kebebasan individu termasuk kebebasan dalam memilih asosiasi dan membentuk asosiasi. Kaum liberal klasik memandang hal tersebut sepenuhnya adalah pilihan individual. Sementara kaum demokrasi liberal memandang pentingnya peran negara atau pemerintah dalam mendukung perkembangan asosiasi-asosiasi tersebut. Fung juga mengutip Paxton (2002) yang menyatakan bahwa lebih banyak asosiasi yang berpeluang untuk eksis ketika pemerintah mengizinkan mereka untuk eksis. Para ahli menyimpulkan bahwa ada korelasi yang signifikan dan positif antara demokrasi liberal dengan jumlah dan keanekaragaman asosiasi;

b.   Sosialisasi kewarganegaraan (civic socialization) dan pendidikan politik. Fung mengutip Warren (2001) yang menyatakan bahwa asosiasi menanamkan nilai-nilai kewargaan pada anggota-anggotanya, seperti perhatian pada masalah publik, kebiasaan bekerjasama, toleransi, menghargai pihak lain, menghargai penegakan hukum, kemauan untuk berpartisipasi dalam kehidupan publik, kepercayaan diri, keyakinan akan keberhasilan (efficacy). Selain itu, Fung juga merujuk pada Putnam (2000) yang berpendapat bahwa nilai dan keyakinan untuk bertindak bagi kepentingan orang banyak tanpa berharap mendapatkan timbal balik seketika (generalized reciprocity). Asosiasi juga dipandang sebagai ’sekolah demokrasi’ (school of democracy) karena mengajarkan keterampilan politik, seperti cara pengorganisasian, mengadakan pertemuan, menulis gagasan, beragumentasi, berpidato, dll. (civic skill). Sementara mengacu pada pendapat Verba et.al (1995) mengenai sumberdaya yang dibutuhkan dalam partisipasi (material, waktu dan keterampilan), menurut Fung keberadaan asosiasi juga mengajarkan civic skill yang akan dapat meningkatkan demokrasi melalui peningkatan partisipasi politik. Dalam hal ini, asosiasi yang memungkinkan anggotanya untuk bertatap muka secara langsung dan bersifat horisontal, lebih memiliki peluang untuk melakukan sosialisasi dan pendidikan politik dibandingkan asosiasi yang bersifat hirarkis, vertikal, dan ’jarak jauh’ (misalnya asosiasi dimana partisipasi anggota dalam bentuk iuran atau sumbangan uang saja);

c.    Perlawanan dan kekuatan kontrol (checking power). Asosiasi warga juga dapat berperan dalam melakukan perlawanan (resistance) terhadap dominasi dan kekuatan anti demokrasi. Dalam konteks dimana institusi demokrasi masih ’muda’ dan rapuh, kontribusi utama dari asosiasi terhadap demokrasi kerapkali berupa perlawanan terhadap otoritas yang tidak memiliki legitimasi. Fung mengutip Jenkins dan Goetz (1999) yang menyatakan bahwa dalam konteks pemerintahan yang korup namun tidak otoriter, asosiasi dapat berperan melakukan kontrol terhadap penyalahgunaan kekuasaan dengan jalan monitoring terhadap aparatur negara, dan mendorong mereka untuk lebih transparan, misalnya. Kritik terhadap asosiasi tipe ini adalah tak jarang justru mengembangkan mekanisme yang kurang demokratis di dalam asosiasi sendiri, atau sulit beradaptasi ketika sistem politik yang dilawan relative sudah menjadi lebih demokratis;

d.   Representasi kepentingan. Kontribusi asosiasi dalam hal ini adalah meningkatkan cara bagaimana kepentingan warga dapat terwakili (diperjuangkan oleh para pembuat kebijakan) dan dituangkan dalam hukum dan kebijakan yang dibuat oleh negara. Asosiasi menyediakan saluran tambahan bagi individu-individu untuk mendesakkan isu-isu publik yang menjadi perhatian mereka, misalnya melalui voting, lobby, dan kontak langsung dengan pejabat pemerintah. Selain meningkatkan kualitas keterwakilan, asosiasi juga meningkatkan kesetaraan keterwakilan politik (equality of political representation), terutama bagi masyarakat yang terpinggirkan;

e.   Deliberasi publik dan public sphere Fung mengidentifikasi kontribusi lainnya dari asosiasi adalah memfasilitasi deliberasi publik, seperti yang diungkapkan Habermas (1996) maupun Cohen dan Arato (1994). Pengambilan keputusan publik dipandang lebih deliberatif jika dapat dilakukan secara setara (equal) dan melalui proses komunikasi terbuka dimana partisipan dapat saling berargumentasi, dibandingkan jika keputusan diambil lebih karena kekuatan/paksaan, uang, ataupun jumlah suara semata. Seperti diuraikan pada pembahasan mengenai teori demokrasi deliberatif di bagian sebelumnya, perbedaan sumberdaya dan status diantara para warga atau anggota asosiasi kemungkinan akan menghalangi kemampuan untuk melaksanakan proses deliberasi ini. Dalam hal ini Fung mengutip Warren (2001) yang berpendapat bahwa asosiasi yang mungkin untuk menjaga ruang publik tetap hidup adalah mereka yang dapat meraih dukungan luas dari publik, dan memiliki kapasitas untuk memproyeksikan suara mereka dari waktu ke waktu dan di semua ruang publik.

f.     Pemerintahan langsung (direct government). Kelima gagasan sebelumnya dipandang lebih berorientasi pada upaya peningkatan kualitas input terhadap proses pengambilan keputusan dan kebijakan, tanpa merubah instrumen atau ’mesin’ pengambilan keputusan itu sendiri. Beberapa ahli memandang warga seharusnya dapat mengambil peran yang langsung dalam fungsi-fungsi regulasi tersebut. Mereka mengajukan pendekatan rekonfigurasi pemerintahan yang lebih radikal, untuk mengatasi defisit demokrasi akibat terbatasnya input dari sisi pemerintah dalam proses demokrasi. Dalam hal ini, asosiasi-asosiasi warga dibayangkan dapat berperan lebih besar dengan terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan publik. Melalui hal tersebut, asosiasiasosiasi warga dapat turut berperan meningkatkan kualitas output dari pemerintah, yaitu peningkatan kemampuan pemerintah dalam hal menyelesaikan masalah-masalah publik.

Di atas disebutkan mengenai asosiasi sebagai wadah untuk mencapai tujuan bersama. Elstub (2008:101) mengutip definisi klasik dari Cole (1920)[5] yang memaknai asosiasi sebagai setiap kelompok dari orang-orang yang memiliki tujuan atau agregasi tujuan yang sama, dan terlibat dalam suatu program aksi bersama. Dalam rangka mencapai tujuan tersebut mereka bersepakat untuk bersama-sama melakukan suatu metode dan prosedur tertentu yang meskipun bukan merupakan suatu bentuk yang sempurna namun dapat menjadi panduan umum bagi tindakan bersama. Setidaknya ada dua hal yang mendasar dan perlu untuk setiap asosiasi, yaitu adanya tujuan yang sama dan, sampai batas tertentu, adanya aturan tindakan bersama.

Teori demokrasi asosiatif (associative democracy) terkait erat dengan konsep direct government yang telah diulas sebelumnya. Dalam hal ini Fung dan Wright (2003) mengajukan pendekatan yang lebih moderat dari gagasan Hirst[6] maupun Cohen dan Rogers.[7] Fung dan Wright menyebut pendekatan mereka sebagai Empowered Participatory Governance (selanjutnya disingkat EPG), yang secara bebas dapat diartikan sebagai ’penguatan tata pemerintahan yang partisipatif’. EPG bersifat ’participatory’ karena pendekatan ini bergantung pada komitmen dan kapasitas orang biasa untuk membuat keputusan yang masuk akal atau rasional melalui proses deliberasi atau musyawarah. EPG juga bersifat ’empowered’ karena pendekatan ini mencoba untuk menghubungkan tindakan dengan diskusi. Dalam tataran konsep, EPG menekankan pentingnya nilai-nilai partisipasi, musyawarah, dan pemberdayaan, dengan batasan yang hati-hati dan memperhatikan tingkat kemungkinan pelaksanaannya. Gagasan ini mungkin melampaui bentuk konvensional kelembagaan demokratis, yang memiliki tujuan cukup praktis untuk meningkatkan respon dan efektivitas negara sementara pada saat yang sama sehingga lebih adil, partisipatif, deliberatif, dan akuntabel (Wright dan Fung, ed., 2003:5-6).

Konsep ini dibangun dari empat eksperimen EPG, yaitu pada organisasi warga terkait isu pendidikan dan keamanan lingkungan (community policing) di Chicago (USA), program perencanaan konservasi lingkungan hidup di USA, perencanaan anggaran kota yang partisipatif di Porto Alegre (Brazil), dan kebijakan desentralisasi di West Bengal dan Kerala (India). Menurut Wright dan Fung, ed. (2003:15), EPG berusaha untuk memajukan tiga arus dalam ilmu sosial dan teori demokrasi, yaitu: (a) Dibutuhkan banyak komitmen normatif dari analisa praktek dan nilai-nilai komunikasi, justifikasi publik, dan deliberasi/musyawarah; (b) Hal ini juga menempatkan deliberasi secara empiris dalam organisasi tertentu dan praktek, untuk menyusun pengalaman sosial untuk memperdalam pemahaman tentang musyawarah praktis dan mengeksplorasi strategi untuk meningkatkan kualitasnya; (c) EPG merupakan bagian dari sebuah kolaborasi yang lebih luas untuk menemukan dan membayangkan lembaga-lembaga demokrasi yang sekaligus lebih partisipatif dan efektif dari konfigurasi yang intens antara perwakilan politik dan administrasi birokrasi.

Menurut Fung (2003:528), seperti halnya pada pendekatan associative governance dari Hirst maupun Cohen dan Rogers, EPG menempatkan rekonfigurasi substansial terhadap pemerintah sebagai sarana mengajak aktor-aktor sosial untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan dan administrasi. Dalam perannya sebagai perantara (intermediary) antara warga dengan struktur formal negara, model EPG menjadi bentuk-bentuk institusional yang menciptakan arena dimana warga dapat terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan. Dari uraian tadi jelaslah bahwa asosiasi-asosiasi memainkan peran penting dalam model EPG. Menurut Fung, EPG tak jarang muncul akibat adanya desakan dari organisasi-organisasi gerakan sosial, yang bertujuan untuk mendukung upaya kontrol di tingkat lokal, akuntabilitas pemerintahan, atau keadilan sosial. Dapat dikatakan, asosiasi dapat menjalankan peran sebagai pembentuk (generative role) dari model EPG tersebut. Asosiasi juga dapat berperan merekrut dan memobilisasi warga, serta melengkapi individu-individu dengan kapasitas yang diperlukan dalam partisipasi politik, seperti memotivasi, mendukung informasi, dan meningkatkan keterampilan politik, melalui berbagai bentuk pelatihan dan peningkatan kapasitas.

Wright dan Fung, ed. (2003:16-18) mengemukakan tiga prinsip umum yang menjadi dasar EPG, yaitu:

a.       Berorientasi praktis. Mengembangkan struktur pemerintahan yang diarahkan untuk member perhatian yang cukup pada masalah-masalah konkret. Meskipun sering dikaitkan dengan gerakan sosial dan partai politik, EPG berbeda karena fokus pada masalah praktis, seperti menyediakan keamanan publik, pekerja pelatihan, merawat habitat, atau menyusun anggaran kota yang masuk akal. Fokus pada masalah praktis juga menciptakan situasi di mana para aktor yang umumnya terbiasa bersaing satu sama lain untuk memperoleh kekuasaan atau sumber daya dapat mulai bekerja sama dan membangun hubungan yang lebih menyenangkan. Namun ada kecenderungan pula dapat mengalihkan perhatian agen dari hal yang sesungguhnya lebih penting, seperti konflik yang lebih luas (misalnya pajak redistributif atau hak atas kekayaan), karena lebih terfokus pada masalah-masalah yang terbatas.

b.      Partisipasi dari bawah. Perubahan yang diinginkan adalah membentuk saluran baru bagi mereka yang paling terkena dampak langsung dari masalah yang ada –biasanya adalah warga biasa dan birokrasi di lapangan (street level bureaucrats)-- untuk menerapkan pengetahuan, kecerdasan, dan minat dalam merumuskan solusi. Justifikasinya adalah bahwa solusi yang efektif untuk beberapa jenis masalah publik mungkin memerlukan pertimbangan dari beragam pengalaman dan pengetahuan, pikiran yang relatif lebih terbuka dari para warga negara dan operator lapangan. Hal tersebut tidak dapat dilakukan oleh para ahli dengan keilmuan dan keterampilan tertentu saja. Selain itu, partisipasi langsung dari operator akar rumput akan meningkatkan akuntabilitas dan mengurangi rentang birokrasi yang ada pada partai politik dan aparat birokrasi pemerintah. Salah satu prestasi utama dari partisipasi warga di Porto Alegre dan Kerala adalah dalam mengurangi kebocoran fiskal akibat patronase, serta dapat melepaskan dari cengkeraman elit politik tradisional. Dalam hal ini, tugas para ahli adalah untuk memfasilitasi proses deliberasi dalam pengambilan keputusan, dan untuk membangun sinergi antara kaum profesional dan warga negara.

c.       Solusi deliberatif. Dalam pengambilan keputusan musyawarah, peserta mendengarkan posisi masing-masing pihak, dan dapat menetapkan pilihan setelah mempertimbangkan berbagai informasi dan pendapat yang ada. Peserta harus menyampaikan argumentasi dan mempersuasi satu sama lain dengan menawarkan alasan yang dapat diterima oleh orang lain. Proses deliberasi kerap ditandai dengan adanya konflik sengit, pemenang, dan pecundang. Fitur penting dari deliberasi yang sejati adalah bahwa peserta menemukan alasan yang dapat mereka terima dalam tindakan kolektif, meskipun hal tersebut belum tentu merupakan hal yang benar-benar mereka dukung atau dapat memberikan keuntungan maksimal.

Empat tipe pengambilan keputusan, yaitu deliberatif, komando, agregatif dan negosiasi strategis, masing-masing merupakan tipe ideal. Namun Fung dan Wright (2003:18-19) menyatakan bahwa dalam praktek EPG, proses pengambilan keputusan kerap melibatkan keempatnya. Karenanya, desain kelembagaan EPG juga mengembangkan kombinasi dari tipe pengambilan keputusan tersebut, sebagai berikut:

a.       Devolusi, yaitu penyerahan kewenangan pengambilan keputusan dan pelaksanaan kepada unit-unit lokal (seperti unit pelayanan kesehatan, pendidikan, kepolisian, dll.);

b.      Supervisi terpusat dan desentralisasi terkoordinasi (coordinated decentralization), dimana unit-unit lokal tersebut tidak bersifat otonom melainkan tergabung dan terhubung satu sama lain, dibawah supervise pemerintah terkait dengan kebutuhan alokasi sumberdaya, saling mendukung penyelesaian masalah umum yang dihadapi, dan mengembangkan mekanisme inovasi dan saling belajar;

c.       Peran negara yang besar (state-centered) dan tidak didasarkan kesukarelaan (voluntarisme) belaka. Dalam hal ini, institusi-institusi negara coba ditransformasi menjadi unit-unit deliberatif. Reformasi EPG pada jalur formal tersebut berpotensi dapat memanfaatkan kekuasaan dan sumberdaya negara menjadi lebih sesuai dengan nilai-nilai deliberasi dan partisipasi warga (popular participation) sehingga memungkinkan praktik tersebut menjadi lebih mampu bertahan lama dan dapat berlaku luas.

Fung dan Wright (2003:251) juga menyatakan bahwa deliberasi dan partisipasi yang adil, efektif dan berkelanjutan dalam institusi atau asosiasi-asosiasi tersebut bagaimanapun tidak hanya ditentukan oleh kejelasan dan kelengkapan dalam desain yang dibuat, namun juga dipengaruhi oleh konteks latar belakang, dan dalam tingkat tertentu juga oleh konstelasi dari kekuatan-kekuatan sosial yang bermanuver atau berperan di sekitar institusi-institusi EPG. Salah satunya, adalah bagaimana mengembangkan berbagai mekanisme yang dapat mengurangi atau mungkin menetralkan kekuatan atau pengaruh dari aktor-aktor dominan yang sebelumnya banyak berperan (countervailing power) (lihat Fung dan Wright, 2003:260).

---

Endnotes:

[1] Dalam hal ini, Fung berpendapat bahwa ada kemungkinan sulit untuk menerapkan demokrasi deliberatif yang mengedepankan argumentasi, diskusi dan persuasi di dalam iklim politik yang kurang kondusif, seperti adanya ketidakadilan yang ekstrem atau adanya dominasi yang sistematik oleh aktor-aktor tertentu. Dalam situasi tersebut, kadang dibutuhkan kombinasi antara penerapan argumentasi, diskusi dan persuasi dengan cara-cara lain yang tergolong non-persuasif, atau bahkan koersif (paksaan). Fung menyebut pendekatan tersebut sebagai deliberative activism atau secara bebas dapat diartikan sebagai ‘aktivisme deliberatif’ (lihat Fung, 2005:397-398).

[2] Menurut Fung, minimal democracy menempatkan pemilihan umum sebagai institusi politik utama, sebagai saranan menjamin kebebasan individu dalam menentukan pilihan politik. Partisipasi dalam pemilihan umum dipandang sudah cukup untuk menampung aspirasi rakyat atau warga, untuk selanjutnya para pemimpin politik terpilihlah yang akan menjalankan pemerintahan berdasarkan mandat tersebut. Dalam perspektif ini, warga dipandang kurang memiliki kapasitas individual (waktu, energi, komitmen, informasi, dan keterampilan politik) untuk terlibat dalam pembahasan kebijakan publik.

[3] Dalam agrregative democracy, Fung memandang warga dapat dan memiliki preferensi dan cara pandang politik yang rasional. Fung mengutip Dahl (1991), yang berpendapat bahwa opini dan penilaian warga dipandang dapat menentukan isi dari hukum, kebijakan dan tindakan publik. Opini publik tersebut diperoleh melalui polling, survei dan bentuk-bentuk jajak pendapat lainnya. Dalam konsep ini, sebuah pemerintahan dipandang lebih demokratis ketika hukum dan kebijakan yang mereka buat lebih dekat pada posisi tengah-tengah dari pandangan para pemberi suara atau median voter (seperti dinyatakan Black 1948; Downs 1957; Hacker dan Pierson, 2005).

[4] Fung berpendapat, bahwa dalam demokrasi deliberatif ini kebijakan dan hukum bukan semata berasal dari agregat opini warga melalui jajak pendapat, tetapi harus sesuai dengan harapan dari tiap warga secara individu. Para pejabat publik yang terpilih dalam Pemilu harus terlebih dahulu melibatkan warga dalam mengelaborasi berbagai posisi politik, argumentasi dan perspektif dan menghasilkan kompromi-kompromi yang rasional sebelum membuat sebuah keputusan atau kebijakan.

[5] Cole mendefinisikan asosiasi sebagai: “any group of persons pursuing a common purpose or aggregation of purposes by a course of cooperative action extending beyond a single act, and, for this purpose, agreeing together upon certain methods and procedures and laying down, in however rudimentary a form, rules for common action. At least two things are fundamental and necessary to any association: a common purpose and, to a certain extent, rules of common action. (Cole, Social Theory, 1920:37).

[6] Menurut Fung (2003:526), versi maksimal dan ’ambisius’ dari konsep ini adalah yang diajukan Hirst (1994) yang berpendapat bahwa negara dan ’ekonomi’ harus direstrukturisasi agar dapat memberikan jalan bagi asosiasi-asosiasi untuk secara gradual dan progresif dapat menjadi alat utama dalam hubungan antara politik dan ekonomi pada pemerintahan demokratis. Caranya adalah dengan menyerahkan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintahan dan pembangunan kepada asoasiasiasosiasi, dan menciptakan makanisme yang memungkinkan adanya anggaran publik yang dapat dikelola asoasiasi-asosiasi tersebut. Konsep Hirst termasuk dalam ’aliran’ associationalism yang memandang bahwa baik kebebasan individu maupun kesejahteraan manusia akan dapat terwujud dengan lebih baik ketika banyak urusan masyarakat sedapat mungkin dikelola secara sukareka (voluntary) dan secara demokratis oleh asosiasi-asosiasi yang mengurus dirinya sendiri (selfgoverning associations) (lihat Hirst, 1994:19).

[7] Cohen dan Rogers (1995:55) merekomendasikan adanya hubungan yang lebih dekat antara asosiasi-asosiasi dan pemerintah untuk mengatasi keterbatasan pada kebijakan sosial dan ekonomi pada negara kesejahteraan (welfare state). Asosiasi diharapkan dapat memainkan peran lebih luas, yang aktivitasnya terhubung dengan otoritas formal dari lembaga-lembaga publik, dalam hal: (a) menyusun kebijakan; (b) koordinasi kegiatan ekonomi; (c) pelaksanaan dan administrasi kebijakan. Meningkatnya peran asosiasi-asosiasi dalam fungsi-fungsi negara dipandang akan meningkatkan kualitas informasi dalam formulasi kebijakan dan meningkatkan tingkat kerjasama antara perwakilan asosiasi-asosiasi dalam kompleksitas hubungan para aktor yang saling terhubung (lihat Fung, 2003:527).