“Demokrasi, Desentralisasi dan Korupsi"

“Reformasi” dan Tantangan Demokratisasi di Indonesia

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Perubahan kepemimpinan politik nasional akibat memburuknya perekonomian dalam negeri karena pengaruh krisis ekonomi global, adanya konflik di lingkaran elit nasional, maupun aksi kolektif dari rakyat yang mendesakkan “Reformasi” di tahun 1998 telah mendorong proses demokratisasi yang sangat cepat dan luas di Indonesia. Tuntutan “Reformasi” dapat dipandang sebagai reaksi atas sistem politik masa Orde Baru yang dinilai banyak pihak sebagai bentuk pemerintah yang “birokratik otoriter” dimana patronase politik begitu kental sampai ke lapisan masyarakat terbawah.[1]

Kondisi tersebut mirip dengan apa yang pernah dikemukan oleh O’Donnel dan Schmitter (1993:77-78), bahwa dalam sebuah rezim “birokratik otoriter” rakyat dikondisikan untuk mengesampingkan, mengabaikan dan melupakan identitas kemasyarakatan dan politiknya. Akibatnya masalah kewarganegaraan menjadi sekedar persoalan memiliki kartu identitas penduduk atau paspor, mentaati hukum nasional, dan secara berkala memberikan suara dalam pemilihan umum (selanjutnya disebut Pemilu). Hal tersebut berdampak pada hancurnya ruang-ruang politik yang terbentuk secara otonom, dan digantikan dengan arena publik yang dikontrol negara. Di arena baru tersebut, perdebatan mengenai berbagai isu publik harus dilakukan berdasar aturan dan syarat yang ditetapkan pemerintah.

“Reformasi” kemudian memunculkan tuntutan yang kuat untuk dapat diciptakannya pemerintahan baru yang lebih demokratis dan bersih dari korupsi, kolusi dan nepotisme (yang lazim disingkat KKN), adanya akuntabilitas dalam penyelenggaraan pemerintahan, adanya kebebasan berorganisasi dan menyatakan pendapat, kewenangan lebih besar bagi daerah, dan adanya partisipasi masyarakat yang lebih luas dalam perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik.[2]

Secara mendasar ada tuntutan untuk membuka ruang partisipasi politik yang lebih luas bagi warga negara dalam berbagai aspek kehidupan politik, sosial dan ekonomi. Tuntutan akan perubahan kebijakan otonomi daerah, dimana daerah dianggap perlu diberi kewenangan yang lebih luas dalam mengurus dirinya sendiri (otonom), melahirkan kebijakan otonomi daerah yang baru, dimana asas desentralisasi menjadi lebih dominan.[3] Salah satu akibat dari kebijakan tersebut adalah terjadinya pemekaran daerah yang sangat masif sejak tahun 1999.[4] Terjadilah apa yang disebut para ahli sebagai ‘big bang’ decentralization, dimana Indonesia berubah dengan cepat dari salah satu negara yang paling sentralistik menjadi negara yang paling terdesentralisasi. Sejak lahirnya kebijakan otonomi daerah yang baru pada tahun 1999 --dan berlaku efektif pada tahun 2001--, proses desentralisasi politik, administratif, dan fiskal telah dilaksanakan pada saat bersamaan (World Bank, 2003a:1). Perspektif tersebut tak lepas dari tesis yang kerap dimunculkan dalam literatur internasional, bahwa desentralisasi yang mempromosikan partisipasi dan akuntabilitas pada gilirannya akan mendukung keberhasilan demokratisasi (lihat Manor, 1999; Heller, 2001).

Namun, seperti dikutip Antlöv dan Wetterberg (2011:2) dari Fox (1996), Putnam (2002) dan Cleary (2007), terdapat perbedaan outcome dan kualitas ketatapemerintahan pasca desentralisasi, yang (salah satunya) dipengaruhi oleh kemampuan civil society untuk terlibat atau berhubungan (engage) dengan negara atau pemerintah.

Di Indonesia, desakan demokratisasi tersebut diantaranya berkenaan dengan kebutuhan membangun institusi yang dapat menyediakan insentif untuk pengembangan partisipasi dan good governance.[5] Governance, dapat dimaknai sebagai mekanisme, praktik, dan tata cara pemerintah dan warga negara mengatur sumberdaya serta memecahkan masalah-masalah publik. Terkait dengan hal tersebut, redefinisi peran pemerintah “pusat” dan pemerintah daerah (selanjutnya disingkat Pemda), serta peran negara dan warga negara menjadi hal yang tidak terelakkan (Sumarto, 2009:3-4). Selain itu jika merujuk pada definisi good governance dari UNDP (1997),[6] ada dorongan untuk memberi porsi yang lebih besar bagi warga negara untuk terlibat aktif dalam berbagai aspek yang berkenaan dengan masalah dan kepentingan publik.

Setelah tahun 1998, negara merespon tuntutan akan demokratisasi dan good governance tersebut dengan mengeluarkan berbagai kebijakan penting, diantaranya: kebijakan yang memperluas desentralisasi dengan memberikan kewenangan yang lebih besar kepada pemerintahan daerah, berikut kewenangan pengelolaan keuangan daerah; kebebasan pers; keleluasaan membentuk partai politik dan organisasi masyarakat; pemilihan kepala negara dan kepala daerah secara langsung; hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam perencanaan kebijakan publik; kebijakan mengenai akses informasi publik; kebijakan pemberantasan korupsi;[7] dan sebagainya. Di sejumlah daerah, baik atas inisiatif sendiri ataupun didorong oleh skema program yang didukung oleh NGO maupun lembaga donor, juga cukup banyak yang telah membuat kebijakan daerah yang mengatur tentang partisipasi atau keterbukaan informasi di daerah.[8]

Tidak hanya berupa kebijakan daerah, cukup banyak Pemda yang mencoba inovasi lokal untuk mengembangkan akses informasi pemerintahan kepada masyarakat, diantaranya program yang membuat masyarakat bisa berkomunikasi langsung dengan pemerintah dan stakeholder lainnya. Sebagai contoh, hasil studi yang dilakukan JPIP tahun 2005-2006 melaporkan bahwa di Provinsi D.I. Yogyakarta dan Jawa Tengah banyak Pemda menggunakan media radio dan televisi pemerintah maupun swasta lokal sebagai sarana berkomunikasi dengan masyarakat, seperti: program “Bupati Menjawab” (di Kabupaten Banyumas, Pemalang); program “Selamat Pagi Bupati” (Kebumen); program “Tamu Kita” (Kudus); program “Dialog Interaktif Pemda” (Tegal, Pekalongan dan Kota Pekalongan); program radio “Otak Atik Solusi” (Bantul); program “Walikota Menyapa” (Kota Yogyakarta); program “Obrolan Walikota” (TVRI Yogya dan Yogya TV); dan lainnya.[9]

Menurut Dwiyanto, et.al. (2003a:190), partisipasi dalam proses kebijakan publik memang merupakan hal penting yang mendasari pelaksanaan otonomi daerah. Salah satu rasionalitas yang penting dari pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk membuat proses kebijakan publik mejadi lebih dekat dengan dengan warga sehingga mereka dapat berpartisipasi dalam proses tersebut. Dwiyanto juga mengutip pendapat de Asis (2002) mengenai cara yang harus ditempuh untuk menciptakan proses kebijakan menjadi lebih partisipatif, yaitu: (a) Menjamin kemampuan aktor dan stakeholders untuk memperoleh informasi dari pemerintah; (b) Adanya transparansi dalam pemerintahan melalui pertemuan secara terbuka dengan masyarakat dan stakeholders lainnya; (c) Melaksanakan dengar pendapat dan membuat keputusan bersama pada rancangan, keputusan, peraturan, dan hukum; (d) Melibatkan warga negara untuk mengawasi kinerja pemerintah dalam pelaksanaan kebijakan dan program pembangunan.[10]

Dengan adanya payung hukum terkait jaminan hak politik warga negara yang telah diulas sebelumnya, secara normatif peluang masyarakat untuk berpartisipasi dalam penyusunan dan kontrol atas kebijakan publik memang menjadi jauh lebih besar dari sebelumnya.[11] Pelimpahan kewenangan yang lebih besar dari pusat kepada pemerintah daerah berikut kewenangan dalam pengelolaan anggarannya juga memberi peluang lebih besar kepada pemerintah dan masyarakat di daerah untuk menentukan sendiri pembangunan di daerahnya.[12] Menurut Ryaas Rasyid -- salah seorang arsitek kebijakan otonomi daerah tahun 1999--, visi otonomi daerah dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup utama, yaitu politik, ekonomi dan sosial budaya. Di bidang politik, otonomi daerah dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya penyelenggaraan pemerintah yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik. Dalam hal ini, demokratisasi pemerintah juga berarti transparansi kebijakan (Rasyid, dalam Haris, ed., 2007:9-10).

Menurut Hasanuddin (dalam Djojosoekarto dan Hauter, 2003:14), keuntungan dari model pemilihan langsung seperti yang berlangsung saat ini di Indonesia, antara lain: (a) Rakyat dapat memilih pemimpinnya sesuai hati nuraninya sekaligus memberikan legitimasi kepada pemimpin terpilih; (b) Menghindari peluang distorsi oleh anggota DPRD untuk mempraktekkan politik uang; (c) Terbuka peluang munculnya calon-calon kepala daerah dari individu-individu yang memiliki integritas dan kapabilitas dalam memperhatikan kepentingan rakyat; (d) Mendorong calon kepala daerah mendekati rakyat agar bisa terpilih; (e) Mendorong terjadinya peningkatan akuntabilitas pertanggungjawaban kepala daerah kepada rakyat.

Dikaitkan dengan konteks otonomi daerah di Indonesia, gagasan demokratisasi tersebut diwujudkan dalam bentuk pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah. Hasanuddin menambahkan bahwa pemerintahan lokal yang demokratis tidak hanya menempatkan otonomi daerah dalam konteks sebatas hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, tetapi lebih mendasar lagi yaitu hubungan negara dan masyarakat (state-society relation). Dalam hal ini, pemerintah lokal yang demokratis dapat dimaknai sebuah tata pemerintahan di tingkat lokal yang tidak hanya melibatkan perangkat birokrasi tetapi juga masyarakat secara luas melalui interaksi yang berlangsung secara demokratis.

Ada dua keuntungan dari proses tersebut, yaitu: (a) Pemerintahan lokal yang demokratis dapat meningkatkan kinerja sistem demokrasi pada tingkat lokal, karena masyarakat dapat berpartisipasi secara maksimal dalam penyusunan kebijakan di daerah bersangkutan (policy formulation) maupun pelaksanaannya (policy implementation) termasuk dalam hal ini melakukan pemilihan kepala pemerintahan daerah kabupaten/kota; dan (b) Aparat pemerintah memiliki kesempatan untuk dapat berperan lebih efektif dan peka terhadap kebutuhan masyarakat sehingga dapat mendorong akuntabilitas mereka.[13] Pandangan tadi sejalan dengan pendapat Lasswell mengenai “ilmu kebijakan,” dimana tujuan utama dari proses penyusunan kebijakan adalah bukan hanya sekedar memberikan sumbangan pada pembuatan keputusan yang efisien, namun juga memberikan pengetahuan dalam rangka pengembangan pelaksanaan demokrasi.[14]

Di Indonesia, demokratisasi dalam proses pemilihan kepala daerah juga telah mendorong lahirnya kebijakan pemilihan langsung Presiden dan Wakil Presiden pada Pemilu 2004, dan pemilihan kepala daerah secara langsung (Gubernur, Bupati dan Walikota beserta wakil-wakilnya) yang dimulai tahun 2005.[15] Secara teoritik, dikaitkan dengan teori mengenai elit dan kekuasaan (power) yang dikembangkan oleh Mosca, Pareto, Michels, Weber dan C.W. Mills,[16] konsep dan kebijakan Pemilu dan Pemilukada pada dasarnya terkait dengan mekanisme sirkulasi (pergantian) elit di pemerintahan pusat dan daerah melalui proses pemilihan oleh rakyat yang dilakukan secara reguler, formal, dan damai. Disinilah partisipasi politik warga paling minimal terjadi.

Pada faktanya Pemilu dan Pilkada baik sebelum dan sesudah “Reformasi” ternyata masih memiliki sejumlah kelemahan mendasar. Djojosoekarto dan Hauter (2003:8) mengidentifikasi beberapa kelemahan tersebut, antara lain: (a) Praktek money politics yang sulit dibendung, sehingga kerapkali memicu konflik;[17] (b) Lemahnya akses dan kontrol warga terhadap calon dalam pemilihan kepala daerah; (c) Lemahnya akuntabilitas proses pemilihan kepala daerah.[18] Masalah-masalah inilah yang membuat sebagian pengamat memandang Pemilu dan Pemilukada belum mencerminkan praktek demokrasi yang sesungguhnya, atau bahkan hanya dipandang sebagai ajang pertarungan kepentingan “kaum bermodal” saja.[19]

Selain kendala pada praktik pemilihan langsung kepala daerah tersebut, akuntabilitas pemerintahan dan partisipasi publik dalam proses penyusunan dan kontrol kebijakan berikut penganggarannya tampaknya belum menunjukkan perkembangan yang menggembirakan. Hasil studi Dwiyanto, et.al. di sejumlah provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia melaporkan bahwa akses masyarakat terhadap sejumlah informasi publik di daerahnya umumnya masih rendah. Pemerintah daerah juga cenderung tertutup ketika membuat prosedur pelayanan publik dan perencanaan program dan proyek pembangunan. Sementara partisipasi warga dan pemangku kepentingan dalam berbagai proses kebijakan di daerah juga dinilai masih rendah. Rendahnya pemanfaatan usulan dan masukan tersebut menjadi disinsentif bagi para pemangku kepentingan untuk terlibat dalam proses kebijakan. Akibatnya kualitas kebijakan publik di daerah menjadi dipertanyakan, karena banyak kebijakan di daerah yang kemudian dianggap gagal menjawab kebutuhan masyarakat di daerah. Meskipun ketersediaan sarana dan mekanisme penyampaian keluhan dan aspirasi menunjukkan kecenderungan meningkat, namun umumnya kurang efektif (Dwiyanto, et.al., 2007:14-17).

Pada akhirnya kondisi di atas memunculkan pertanyaan mengenai apa sesungguhnya motif dan dampak dari gencarnya tuntutan pemekaran daerah di Indonesia. BAPPENAS dan UNDP (2008) mengutip hasil penelitian Fitrani et.al. (2005) yang menyatakan bahwa pemekaran telah membuka peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari penerimaan daerah sendiri. Karena adanya tuntutan untuk menunjukkan kemampuan menggali potensi wilayah, maka banyak daerah menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang menyebabkan terjadinya perekonomian daerah berbiaya tinggi. Disisi lain, muncul dugaan bahwa pemekaran wilayah merupakan bisnis kelompok elit di daerah yang sekedar menginginkan jabatan dan posisi. Euforia demokrasi dan partai-partai politik yang memang terus tumbuh, dimanfaatkan kelompok elit ini untuk menyuarakan “aspirasinya” mendorong terjadinya pemekaran (BAPPENAS dan UNDP, 2008:1). Banyak pihak yang kemudian menenggarai bahwa kebijakan otonomi dan pemekaran daerah saat ini hanya memunculkan “raja-raja kecil” saja, yaitu ketika para eksekutif, legislatif dan kelompok-kelompok dominan di daerah dapat bertindak untuk kepentingan diri dan kelompoknya tanpa terlalu mempertimbangkan kepentingan nasional ataupun masyarakat yang ada di daerahnya sendiri.[20]

Kontestasi kepentingan diantara para aktor di daerah khususnya dari sisi eksekutif dan legislatif turut mewarnai proses penyusunan kebijakan dan anggaran di daerah. Banyak ahli yang menilai masih kuatnya elite capture dalam proses penganggaran di daerah dibanding untuk kepentingan warganya.[21] Pada sejumlah kasus, inisiatif untuk mengembangkan model perencanaan pembangunan dan penganggaran di daerah memang menimbulkan harapan akan perubahan. Studi Takeshi (2006) mengenai mekanisme perencanaan kegiatan pembangunan yang melibatkan organisasi dan kelompok masyarakat di Kabupaten Bandung (Musyawarah Perencanaan Pembangunan atau Musrenbang) sampai tingkat tertentu dapat menekan adanya pengaruh politik dari para elit di daerah yang dapat merugikan kepentingan publik dalam penentuan kegiatan dan anggaran tersebut. Namun kondisi tersebut sangat dinamis, sehingga masih juga amat rentan dari intervensi kepentingan elit tersebut. Antlöv, Brinkerhoff, dan Rapp (2010:436) mencatat bahwa pada banyak kasus, aktor-aktor pemerintah masih mengontrol akses masyarakat dan mendominasi berbagai arena analisis dan debat dalam penyusunan kebijakan dan pengambilan keputusan. Musrenbang dan konsultasi publik seringkali hanya bersifat diseminasi informasi atas keputusan yang sudah dibuat sebelumnya.

Selain itu, ada juga pengamat yang menilai bahwa struktur organisasi pemerintah daerah pada umumnya juga masih belum memberikan ruang yang cukup bagi partisipasi publik, sekalipun struktur organisasi tersebut merupakan hasil reorganisasi yang telah dilakukan pada awal pelaksanaan kebijakan otonomi daerah. Hasil penelitian LIPI (2001) di Kabupaten Bandung contohnya, melaporkan bahwa meskipun telah dilakukan dua kali restrukturisasi organisasi perangkat daerah, namun struktur organisasi yang ada masih diwarnai resistensi nilai-nilai birokrasi lama dengan ciri-ciri birokrasi tradisional (traditional bureaucratic authority). Hal ini mengindikasikan bahwa persoalan partisipasi publik masih dipandang sebagai persoalan yang berada diluar wilayah manajemen pemerintahan seperti yang terjadi di masa sebelumnya. Dalam hal ini program pemberdayaan masyarakat dan partisipasi publik masih bersifat ad-hoc dan parsial serta belum menjadi bagian integral dari keseluruhan manajemen pemerintahan dan pembangunan di kabupaten tersebut.[22]

Hasil studi USAID tahun 2006 juga mengkonfirmasi lemahnya pengaruh civil society dalam mendorong demokratisasi dan pelaksanaan otonomi daerah, khususnya berkenaan dengan upaya peningkatan pelayanan publik di daerah. Laporan studi tersebut menyatakan bahwa karakteristik dari berbagai inovasi pelayanan publik di daerah bukan terutama disebabkan oleh adanya tekanan dari kelompok-kelompok masyarakat, dan bukan pula karena adanya desain atau rencana kerja yang baik yang disusun oleh internal birokrasi di daerah ataupun dengan dukungan tenaga konsultan profesional. Inovasi-inovasi tersebut lebih banyak dipengaruhi oleh tiga faktor, yaitu: (a) Kepemimpinan yang kuat dari kepala daerah; (b) Kepala daerah memiliki koneksi yang baik ke pemerintah pusat, baik melalui jalur birokrasi dan/atau partai politik; dan (c) Adanya dukungan dari lembaga donor. Faktor kepemimpinan kepala daerah maupun sokongan lembaga donor tersebut membuat berbagai inovasi tersebut rentan untuk mampu bertahan lama dan dikembangkan lebih lanjut, karena bergantung pada figur dan dukungan dana yang tentunya harus diasumsikan hanya bersifat sementara saja (USAID, 2006:68).

Dari seluruh paparan tersebut, terlihat bahwa meskipun “Reformasi” telah memberi keterbukaan politik, namun demokratisasi di Indonesia masih memiliki sejumlah masalah mendasar. Salah satunya, proses pemilihan pimpinan pemerintahan dan legislatif, penyusunan kebijakan publik dan penganggarannya, serta kontrol terhadap pelaksanaan dan hasil pembangunan tidak hanya masih bersifat elitis, bahkan cenderung menjadi ajang meraih keuntungan pribadi dan kelompok tertentu saja. Meski secara secara legal telah ada payung hukum bagi partisipasi masyarakat, namun dalam praktiknya hal tersebut belum masih belum efektif dapat dilaksanakan. Akibatnya keberhasilan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan rakyat yang menjadi tujuan dari upaya demokratisasi dan desentralisasi tampaknya belum menunjukkan perkembangan yang positif.[23] Kalaupun ada inisiatif reform di daerah, hal tersebut masih bergantung pada figur kepala daerahnya karena belum terinstitusionalisasi sehingga sulit diharapkan keberlanjutan dan pengembangannya.

Mengacu pada hasil studi Governance and Decentralization Survey 2 (GDS2) yang dilakukan oleh World Bank (2006), berdasarkan analisis biaya ekonomi yang dikeluarkan selama periode pemekaran daerah 2001-2005, pemekaran daerah yang massif tersebut justru telah mengurangi kapasitas pemerintah pusat dan daerah dalam mengalokasikan belanja pembangunan. Pemekaran telah menyita sebagian sumber daya dan anggaran untuk berbagai pengeluaran penyiapan infrastruktur pemerintahan di daerah otonom baru (seperti untuk Pemilukada, pegawai, penyiapan gedung pemerintahan, dll.). Selain itu, masyarakat di daerah otonom baru ternyata memiliki kepuasan yang lebih rendah terhadap pelayanan kesehatan, pendidikan, administrasi publik dan kepolisian.

Selain itu, daerah otonom baru lebih rendah dalam hal program penanggulangan kemiskinan di daerah dan partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan di tingkat lokal (DSF, 2007:61-62). Dari uraian di atas, tergambar sebagian dari masalah societal berkenaan dengan demokratisasi di Indonesia saat ini. Semua struktur dan prosedur yang sebagian besar diantaranya sudah tersedia untuk menjadikan Indonesia sebagai --apa yang jika dilihat dari perspektif Habermas dapat disebut—“negara hukum demokratis,” tampaknya belum menjamin bahwa dalam prosesnya dapat berjalan mulus seperti yang diinginkan. Di tingkat makro, terbangunnya kultur demokrasi maupun kultur birokrasi yang melayani dan peduli pada kepentingan publik, tampaknya masih menjadi persoalan yang harus dihadapi di semua lapisan masyarakat dan birokrasi. Karenanya, di tingkat nasional, penyempurnaan kebijakan, kelembagaan dan mekanisme desentralisasi di Indonesia, yang sekaligus diharapkan mampu membangun kultur demokrasi dan birokrasi yang lebih baik, menjadi kebutuhan  yang harus segera direspon agar masalah-masalah di atas tidak menjadi berlarut-larut.

---

Endnotes:

[1] Adanya dominasi birokrasi dalam menentukan kebijakan publik dan hasrat kuat akan stabilitas melalui kontrol aparatur negara/militer di semua bidang dan lapisan kehidupan masyarakat. Diantaranya lihat Budiman, dalam Budiman dan Tornquist, 2001:xxvi; Sumarto, 2005:1; Simpson, 2010; Schuck, dalam Hadiwinata dan Schuck, 2010:77. Lebih jauh, pengamat lain menyebut situasi di Indonesia masa Orde Baru sebagai negara militer rentenir (rentier militarist state) karena begitu besarnya peran militer dalam menduduki jabatan publik dan mempengaruhi budaya masyarakat (lihat Tanter dan Young, 1996:9. Hubungan patronase tersebut juga dinyatakan Rasyid, dalam Haris, ed., 2007:7. Anderson (2008) menyebut penguasa Orde Baru sebagai mediocre tyrant. Lindsey bahkan menyebut Orde baru sebagai ‘negara Mafia’ dan ‘negara Preman’ atau state premanism (lihat Coppel, 2006:29). Pada ekstrem yang lain, banyak pula yang justru berpendapat sebaliknya, bahwa masa Orde Baru dan figur Suharto sebagai era yang lebih baik, terutama akibat kekecewaan pada ‘Reformasi’ yang dianggap tidak cukup berhasil memperbaiki perekonomian rakyat bawah, korupsi di semua level, dan berkurangnya stabilitas ke dalam dan keluar akibat melemahnya peran negara.

[2] Diantaranya lihat Pratikno, dalam Haris, ed., 2007:25; Antlöv, dalam Sumarto, 2009:xxi-xxiii; Dwiyanto, et.al., 2003a:1; Antlöv dan Wetterberg, 2010:24-25.

[3] Tiga pola hubungan antara pemerintah pusat dan daerah di Indonesia, yaitu: (a) Desentralisasi, yakni penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah dalam rangka negara kesatuan. Ada dua jenis, yaitu desentralisasi teritorial (kewenangan mengurus wilayah) dan desentralisasi fungsional (kewenangan mengurus fungsi tertentu); (b) Dekonsentrasi, yakni pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada daerah sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah dalam rangka negara kesatuan; (c) Tugas Perbantuan atau Medebewind, yakni keikutsertaan daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah yang kewenangannya lebih luas dan lebih tinggi di daerah tersebut. Lihat Fauzi dan Zakaria, 2000:11-12.

[4] Dalam kurun waktu satu dekade antara tahun 1999-2009 telah terjadi penambahan daerah otonom baru hampir dua kali lipat dari sebelumnya. Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2010 tentang Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran, sebelum tahun 1999 jumlah daerah otonom sebanyak 319 daerah (26 provinsi, 234 kabupaten dan 59 kota). Pada tahun 2009 jumlah daerah otonom menjadi 524 daerah (33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota).

[5] Schiller (dalam Sumarto, 2009:xviii-xix), memandang perlunya ada state formation, yaitu perubahan-perubahan yang terjadi dalam hubungan negara-masyarakat sebagai hasil dari perubahan kapasitas negara dan aktor-aktor sosial, ekonomi dan politik lainnya.

[6] UNDP (1997) mendefinisikan governance sebagai “the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”.

[7] Kebijakan tersebut, diantaranya: TAP MPR RI No. X/MPR/1998 tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional; TAP MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; Ketetapan MPR RI No. XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; UU No. 40 Tahun 1999 tentang Pers; UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, perubahannya yaitu UU No. 32 Tahun 2004, dan perubahannya lagi dengan UU No. 12 Tahun 2008; UU No. 3 Tahun 1999 tentang Pemilu dan perubahannya di UU No. 12 tahun 2003; Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia; Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat dalam Penyelenggaraan Negara; UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (khususnya mengenai ruang partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan pembangunan); UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik; dan Amandemen UUD 1945 (terutama Amandemen 2, pada bagian mengenai hak asasi manusia).

[8] Peraturan daerah (Perda) atau kebijakan daerah setingkat keputusan Bupati/Walikota mengenai partisipasi masyarakat menggunakan nama yang beragam, seperti peraturan daerah tentang partisispasi publik, konsultasi publik, transparansi dan partisipasi. Kebijakan semacam itu diantaranya ada di Kabupaten Solok, Tanah Datar, Bantul, Ngawi, Kebumen, Lamongan, Bulukumba, Bolaang Mongondow, Gowa, Boalemo, Magelang, Lebak, Bandung, dan lainnya (lihat BAPPENAS, 2009:48; atau lihat juga http://www.kebebasaninformasi.org/index2.php?pilih=perun&pilih2=daerah, diakses 10 Oktober 2011). Khusus di Kabupaten Bandung, payung hukum di tingkat daerah yang mengatur soal partisipasi publik ini adalah Perda No. 6 Tahun 2004 tentang Transparansi dan Partisipasi, dan Perda No. 8 Tahun 2005 tentang Tatacara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah.

[9] Lihat Jawa Post Institute of Pro Otonomi (JPIP) (2006:123). Perlu ditambahkan, hasil studi Dwiyanto, et.al. (2003b:46) melaporkan bahwa forum pertemuan antara birokrat dan warga memang lebih banyak ditemukan di Jawa dibandingkan di luar Jawa.

[10] Negara-negara OECD dan lembaga keuangan/pembangunan internasional umumnya menggunakan terminologi ‘voice’ bagi aktivitas penyampaian aspirasi warga (baik melalui dialog, lobby, perencanaan bersama, protes/demonstrasi, dll.) kepada pemerintah khususnya berkenaan dengan isu pelayanan publik dan anggaran publik. Ulasan mengenai hal ini diantaranya dapat

dilihat pada Schiampo-Campo dan Sundaram (Asian Development Bank, 2001), dan World Bank (2003b).

[11] Diantaranya lihat Antlöv, dalam Sumarto, 2009:xxii.

[12] Menurut UU No. 32 Tahun 2004, tujuan otonomi daerah ada tiga, yaitu meningkatkan pelayanan publik, daya saing daerah dan kesejahteraan rakyat.

[13] ibid:12-13.

[14] Lihat Dunn (2003:70), yang mengutip Lasswell dan Kaplan (Power and Society: A Framework for Political Inquiry, 1950). Dunn berpendapat bahwa secara umum, penyusunan kebijakan setidaknya akan melalui tahap penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Persoalannya adalah baik metode dan teknis penyusunan kebijakan pada umumnya tidak menjelaskan dimana peran masyarakat/warga dalam proses tersebut. Pada umumnya proses tersebut hanya atau lebih banyak melibatkan para birokrat, teknokrat dan konsultan kebijakan saja (hal. 24). Sumber data dan informasi yang digunakan lebih banyak bersifat data sekunder/statistik. Masalahnya, dari hasil pengamatan peneliti sendiri terhadap wacana mengenai data pembangunan di Indonesia, sumber data tersebut seringkali kurang mampu menangkap dinamika perkembangan masalah dan kebutuhan yang terjadi di masyarakat. Terlebih di negara-negara ‘berkembang’ seperti Indonesia, dimana data statistic kerapkali ‘diragukan’ kelengkapan dan validitasnya, sehingga pada dasarnya juga menyulitkan untuk digunakan sebagai bahan analisa penyusunan dan evaluasi kebijakan.

[15] Berdasarkan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, pemilihan kepala daerah dilakukan oleh legislatif di daerah, namun kontrol dan intervensi pusat sangat kuat. Dengan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, kepala daerah dan wakil kepala daerah masih dipilih oleh DPRD secara mandiri. Selanjutnya, beradasarkan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, rakyat dapat memilih langsung kepala daerah dalam pemilihan umum kepala daerah wakil kepala daerah. Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) pertama kali diselenggarakan pada bulan Juni 2005, yaitu di Kabupaten Kutai Kertanegara. Sejak berlakunya UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum, Pilkada dianggap sebagai bagian dari rezim Pemilu, sehingga secara resmi bernama ‘pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah’ atau ‘Pemilukada’. Pemilukada pertama yang diselenggarakan berdasarkan undangundang ini adalah Pemilukada DKI Jakarta 2007. Selanjutnya berdasarkan UU No. 12 Tahun 2008, dimungkinkan bagi calon kepala daerah yang berasal dari pasangan calon perseorangan (bukan pasangan calon yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik), dengan syarat memiliki bukti dukungan masyarakat dalam jumlah tertentu.

[16] Menurut Best dan Higley (2010:1) yang mengutip Linz (2006), sebagian pemikir teori elit seperti Mosca (1923, 1939) dan Michels (1915, 1962) menilai praktek demokrasi pada akhirnya menjadi sekedar kompetisi diantara para elit sendiri. Pilihan dan kepentingan para pemilih (voter) telah dimanipulasi sedemikian rupa sehingga merasa memiliki pilihan yang berbeda dan dapat

diperbandingkan.

[17] Harian KOMPAS tanggal 21 Desember 2010 melaporkan bahwa pada seluruh pelaksanaan Pilkada tahun 2010 saja tercatat ada 1.517 kasus politik uang di seluruh daerah di Indonesia yang melaksanakan Pilkada pada tahun itu. Sekitar 60% diantaranya dalam modus pemberian uang secara langsung, sedang sisanya berupa pemberian dalam bentuk barang, dll. Lihat Harahap, 2011:4-5.

[18] Salah satu indikatornya adalah maraknya kasus-kasus korupsi yang melibatkan pimpinan daerah dan DPRD baik provinsi maupun kabupaten/kota. Hasil studi Rinaldi, et.al. yang mengutip ‘Laporan Pelaksanaan Tugas Panja Penegakan Hukum dan Pemerintahan Daerah’ yang disusun oleh DPR-RI tahun 2006 melaporkan bahwa sejak tahun 2002 lalu telah terjadi gelombang pengungkapan kasus dugaan korupsi DPRD di berbagai daerah. Berdasarkan data Kejati seluruh Indonesia sampai dengan bulan September 2006 terdapat 265 kasus korupsi DPRD dengan jumlah tersangka/terdakwa/terpidana sebanyak 967 orang anggota DPRD yang ditangani oleh 29 Kejati. Pada periode yang sama, telah dikeluarkan ijin pemeriksaan untuk anggota legislatif: 327 orang anggota DPRD provinsi dan 735 DPRD kabupaten/kota. Lihat Rinaldi et.al., 2007:2.

[19] Satu contoh dapat dilihat pada kajian Koswara (2006) mengenai kasus Pilkada Langsung di Kota Cilegon tahun 2005. Menurutnya, Pilkada Langsung hanya menjadi arena kontestasi dua varian kapitalisme di Indonesia, yaitu kapitalisme neo-liberal dan kapitalisme rente. Hal tersebut disebabkan oleh diterapkan liberalisasi politik melalui kebijakan otonomi daerah. Sayangnya Koswara hanya berhenti pada analisis ini saja namun tidak memberikan alternatif apa yang perlu dilakukan untuk menyikapi atau bahkan mengatasi hal tersebut.

[20] Analisis awal sekali mengenai kecenderungan tersebut lihat Gejolak Tuntutan Otonomi Daerah: Perspektif Ekonomi Politik dan Implikasinya, INDEF’s Policy Assessment, September 1998:1.

[21] Elite capture dalam konteks desentralisasi merujuk pada adanya kemungkinan sumberdaya publik (keputusan dalam perencanaan, penganggaran, pelaksana pelaksana program/proyek, dll.) ‘ditawan’ atau dikendalikan oleh para elit lokal atau kelompok-kelompok yang memiliki kekuatan di daerah (local power groups). Lihat Chowdhury dan Yamauchi, 2010:2.

[22] Wardiat, et.al., “Implementasi Otonomi Daerah antara Restrukturisasi dan Pengembangan Potensi Lokal: Kasus Kabupaten Bandung dan Kabupaten Lebak” (2001), yang dikutip dalam Wardiat, et.al., 2006:18.

[23] Sebagai gambaran, hasil analisa YAPPIKA (2006) mengenai pemberitaan media massa di Indonesia tahun 2005-2006 menyimpulkan bahwa pemerintah daerah tidak menjadi semakin akuntabel, responsif, dan mampu memberikan pelayanan prima kepada masyarakat. Lambannya pemerintah suatu kabupaten/kota merespon kebutuhan pembangunan yang dikeluhkan masyarakat memperlihatkan jurang pembangunan masih menganga lebar.

“Belajar Teori Demokrasi dari Mas Habermas…”

Sekilas Demokrasi Deliberatif

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Hansen (2004:80) menyatakan bahwa diskusi politik dan deliberasi sejak lama telah menjadi elemen penting dalam teori demokrasi. Meskipun memiliki banyak variasi, namun deliberasi selalu menjadi fitur inti dari demokrasi. Menurutnya, akar gagasan deliberasi dapat ditarik dari pemikiran beberapa filsuf dan pemikir politik sejak abad 18, seperti: Rousseau;[1] de Tocqueville;[2] J.S. Mill;[3] Dewey;[4] dan Koch.[5]

Namun para ahli umumnya bersepakat bahwa istilah demokrasi deliberatif (deliberative democracy) pertama kali diperkenalkan oleh J.M. Bessette pada tahun 1980.[6] Meskipun demikian, pemikir yang dianggap berjasa mengembangkan dan mempopulerkan konsep demokrasi deliberatif adalah Jürgen Habermas.[7] Teori Habermas mengenai demokrasi deliberatif didasarkan pada pemetaannya mengenai konsep demokrasi. Menurutnya ada tiga model demokrasi, yaitu:

1. Model Liberal, yang mengacu pada konsep ‘liberal’ dari Locke yang berpendapat bahwa pemerintah direpresentasikan oleh aparatus dari administrasi publik dan masyarakat sebagai jaringan pasar terstruktur dari interaksi privat antar individu. Politik kemudian dimaknai sebagai memiliki fungsi mengumpulkan dan mendorong kepentingan privat terhadap aparatur pemerintahan untuk mencapai tujuan bersama. Ada batasan jelas antara wilayah negara dan individu. Tugas negara adalah menjamin kepentingan dan hak-hak individu dapat terpenuhi dan terjaga;
2. Model Republik, yang memaknai politik sebagai bentuk refelektif dari kehidupan etis substansial, sebagai medium dimana anggota komunitas yang menyadari saling ketergantungan satu sama lain, bertindak sebagai warga negara. Keberhasilan diukur melalui persetujuan warga dan penghitungan hasil voting;
3. Model Proseduralis, yang mengedepankan diskursus melalui institusionalisasi prosedur korespondensi dan kondisi komunikasi.[8]

Habermas memandang demokrasi berdasarkan model proseduralis tersebut. Deliberasi dalam konsep Habermas adalah prosedur sebuah keputusan dapat dihasilkan. Menurutnya, sebuah konsensus atau keputusan memiliki legitimasi jika sudah melalui proses pengujian atau diskursus, dimana semua isu dibahas bersama khususnya oleh pihak-pihak yang terkait langsung dengan isu tersebut, dalam posisi yang setara dan tanpa tekanan pihak lain. Arena dimana diskursus tersebut dapat berlangsung disebutnya sebagai public sphere (ruang publik). Menurut Habermas (1974), public sphere (ruang publik) merupakan suatu kehidupan sosial dimana opini publik dapat terbentuk. Dalam hal ini, model demokrasi deliberatif tidak lain merupakan konsep political public sphere (ruang publik politik). Habermas (1990:38), sebagaimana dikutip oleh Hardiman (2009:134), memaknai political public sphere sebagai hakekat kondisi-kondisi komunikasi yang dengannya sebuah formasi opini dan aspirasi diskursif sebuah publik yang terdiri dari warga negara dapat berlangsung.

Dalam masyarakat demokratis, akses untuk menyampaikan public opinion (opini publik) ini dijamin oleh negara, dimana opini publik tumbuh dari setiap pembicaraan para individu yang kemudian membentuk public body (institusi/badan publik). Public opinion ini terbentuk melalui diskusi publik, setelah publik --baik melalui informasi ataupun pendidikan-- dapat mengambil posisi atau suatu pendapat (Habermas, 1998b:66). Menurutnya, istilah public opinion mengacu pada tugas kritik dan kontrol dimana public body dari warga secara informal dan dalam pemilihan umum berkala secara formal serta praktek vis-à-vis struktur penguasa dalam bentuk negara.

Habermas menambahkan, bahwa warga berperilaku sebagai public body ketika mereka berbicara dalam cara yang tidak dilarang yaitu dengan jaminan kebebasan berkumpul dan berserikat dan kebebasan untuk mengekspresikan dan mempublikasikan pendapat mereka tentang hal-hal yang berkenaan dengan kepentingan umum. Dalam suatu public body yang besar semacam itu komunikasi memerlukan sarana khusus untuk transmisi informasi dan mempengaruhi orangorang yang menerimanya. Gagasan tersebut terkait dengan konsep civil society. Dalam hal ini Habermas (1998a:367), yang dikutip Hardiman (2009:136), mendeskripsikan civil society sebagai:

”masyarakat sipil terdiri atas perhimpunan-perhimpunan, organisasi-organisasi dan gerakan-gerakan yang kurang lebih bersifat spontan yang menyimak, memadatkan dan secara nyaring meneruskan resonansi keadaan persoalan kemasyarakatan di dalam wilayah-wilayah privat ke dalam ruang publik politis”.

Inti dari konsep Habermas tersebut disarikan dalam model yang dibuat oleh Hardiman (2009). Dalam model tersebut, semua produk hukum dan kebijakan yang dibuat oleh negara baik yang terkait dengan eksekutif, legislatif maupun institusi peradilan, harus melalui proses proses pengujian atau diskursus bersama civil society. Mengacu pada model di atas, dalam konteks Indonesia, kebijakan pemerintah daerah seperti Rencana Strategis Daerah, Rencana Pembangunan Jangka Menengah, Perda, APBD, dan kebijkan daerah lainnya tentunya diharapkan juga dapat melalui proses diskursus tersebut.

Meskipun demikian, teori yang ditawarkan Habermas mengenai demokrasi deliberatif berikut konsep-konsep yang terkait dengan hal tersebut juga tak luput dari kritik. Nash (2002) mengkritik orientasi pada konsensus dalam proses demokrasi deliberatif, yang (menurut Lyotard) akan memaksakan penyeragaman serta memarginalkan bahkan mematikan pengetahuan/pemahaman budaya lokal atau spesifik. Model yang ditawarkan Habermas juga dinilai over-rasionalist, yang berpotensi mengeksklusi entitas yang berada diluar norma-norma yang ada atau diakui oleh politik demokrasi liberal.

Kritik lain seperti yang diajukan Sanders (1997) yang menyatakan bahwa pada kenyataannya tidak semua orang mempunyai kemampuan yang memadai untuk menyampaikan argumen secara rasional. Mereka mungkin juga tidak terepresentasi dalam sistem dan lembaga politik formal, dan mungkin secara sistematik tidak diuntungkan, seperti kaum perempuan, kelompok minoritas, dan masyarakat miskin. Kalangan feminis dan teori multikultural bersikap skeptik terhadap visi Habermas dan apa yang ditawarkan teori demokrasi deliberative (Benhabib, 1996, 2002; Fraser, 1997; Sanders, 1997; Young, 1996), yang menganggap public sphere yang ideal tidak realistik. Sementara Benhabib (1996 dan 2002) dan Young (1996) menilai konsep deliberatif tidak fair dan bias pada nilai dan norma dari kelompok dominan laki-laki.

Dari Indonesia sendiri, kritik terhadap teori demokrasi deliberatif juga disampaikan oleh Hardiman (2009:215 dan 217). Hardiman, yang sepengetahuan saya merupakan orang yang paling berjasa mempopulerkan pemikiran Habermas di Indonesia, memandang gagasan Habermas cenderung tidak menghendaki adanya perubahan radikal dalam modernitas kapitalistis. Niat Habermas untuk memperbaiki masyarakat secara komunikatif melalui diskursus-diskursus politik yang fair, mengabaikan kecenderungan logika pasar kapitalis yang menolak atau mengendalikan diskursus-diskursus rasional dalam ruang publik itu. Teori Diskursus bukan saja dapat dianggap tidak sejalan dengan semangat Teori Kritis yang mengkritik kapitalisme, juga dapat dianggap justru telah terjinakkan oleh sistem kapitalisme itu sendiri. Karenanya, meskipun Hardiman memandang teori demokrasi deliberatif menjanjikan dan membantu dalam membuka wawasan-wawasan baru terhadap pemahaman tentang demokrasi dalam masyarakat yang komplek seperti di Indonesia, menurutnya teori tersebut tetap harus dipandang sebagai teori yang belum selesai.

Menariknya, kritik-kritik tersebut tampaknya justru membuat teori demokrasi deliberatif menjadi semakin populer dan banyak digunakan dalam analisis relasi masyarakat dan negara dan aktor-aktor lainnya yang semakin dinamis.[9] Namun dalam perkembangannya, saya melihat bahwa pemikiran yang berkembang seputar konsep demokrasi deliberatif tampaknya juga tidak semuanya mengikuti konsep dan model ’ideal’ yang dikembangkan Habermas di atas. Meskipun masih mengacu pada teori dasar dari Habermas, para ahli dan praktisi telah mengembangkan definisi mereka sendiri dan mencoba mengaplikasikannya di banyak negara. Menurut Hickerson dan Gastil (2008:281-282), sebagian ahli (Barber, 2004; Pateman, 1970) berpendapat bahwa demokrasi deliberative sesungguhnya didasarkan pada keyakinan bahwa partisipasi yang luas dari warga biasa dalam pemerintahan akan membuat demokrasi menjadi lebih sehat. Melo dan Baiocchi (2006), berpendapat bahwa konsep demokrasi deliberatif mengacu pada induk teori politik yang bertujuan untuk mengembangkan versi demokrasi substantif berdasarkan justifikasi publik melalui proses deliberasi (musyawarah). Konsep tersebut dianggap lebih dari sekedar demokrasi sebagai sebuah system politik ataupun demokrasi ’berbasis diskusi’. Mengacu pada pandangan sejumlah ahli, demokrasi deliberatif dimaknai sebagai musyawarah warga sebagai cara yang rasional dan setara (equal) dalam membahas permasalahan untuk mentransformasikan preferensi dan keinginan warga negara (Cohen dan Rogers, 1992; Cohen, 1996; 1998).

Definisi demokrasi deliberatif yang diajukan para ahli memang kemudian menjadi sangat beragam (Chambers, 2003), namun pada intinya dapat dimaknai sebagai proses pengambilan keputusan yang egaliter dimana warga dapat mendengar, belajar dari, dan terlibat dengan beragam alternatif cara pandang (Burkhalter et.al., 2002; Dryzek, 2000). Diskusi warga dan pengambilan keputusan secara langsung adalah inti dari teori deliberatif, karena berangkat dari asumsi bahwa pimpinan atau perwakilan yang terpilih dapat saja lebih mengutamakan kepentingan pribadi mereka dibandingkan kepentingan warga yang mereka wakili (Chambers, 2003). Meskipun dapat diperdebatkan apakah kelompok-kelompok deliberatif dapat sungguh-sungguh dapat diberdayakan untuk menciptakan putusan kebijakan ataukah tidak, Hickerson dan Gastil (2008:283) juga mencatat adanya pendapat sejumlah ahli yang menyatakan bahwa demokrasi deliberatif tetap dapat membuat para pemimpin warga menjadi lebih akuntabel melalui penginformasian dan pendidikan para pemimpin tersebut mengenai keinginan kolektif orang-orang yang diwakilinya (Cohen, 1989; Dryzek, 1990; Fishkin, 1991; Gastil, 2000; Leib, 2004).

Demokrasi deliberatif bukan bermakna intervensi langsung ruang publik ke dalam sistem politik (bukan demokrasi langsung) dan juga bukan depolitisasi ruang publik. Demokrasi deliberatif dapat dimaknai sebagai peran politis aktif warganegara yang membangun opini mereka secara publik dalam mengontrol dan mengendalikan arah pemerintahan secara tidak langsung melalui media hukum (dengan bahasa hukum). Dalam hal ini demokrasi deliberatif menghormati garis batas antara negara dan masyarakat, namun ingin agar negara hukum demokratis mencairkan komunikasi-komunikasi politis di dalamnya (Hardiman, 2009:150).

Tampaknya, demokrasi deliberatif menjadi alternatif yang lebih rasional untuk mengatasi kelemahan demokrasi perwakilan (representative democracy), dan besarnya hambatan untuk menjalankan demokrasi langsung (direct democracy) seperti di Yunani Kuno, dan Swiss saat ini.[10] Demokrasi deliberatif kemudian menjadi subyek dalam teori politik yang paling banyak didiskusikan dalam dua dekade terakhir (Gutmann dan Thompson, 2004:vii). Fung (2005:397) bahkan menyebut teori demokrasi deliberatif sebagai gagasan politik ideal yang revolusioner (revolutionary political ideal), karena menawarkan konsep mengenai perubahan mendasar pada basis-basis pengambilan keputusan politis, yang mencakup pengambilan keputusan, institusionaliasi proses-proses tersebut dan karakter politik itu sendiri.

Selain itu, Hicks, Janoski dan Schwartz (2005:2) menyatakan bahwa sub teori dalam sosiologi politik yang berkenaan dengan topik mengenai opini publik, deliberasi politik, dan partisipasi politik akan cukup berperan dalam analisis ilmu-ilmu sosial. Kajian tentang opini publik akan banyak digunakan dalam analisis mengenai jaringan sosial dan media massa (Gamson, 1992; Huckfeldt dan Sprague, 1995; Burstein, 2003). Teori-teori mengenai deliberasi politik akan semakin berperan dalam analisis mengenai demokrasi di kelompok-kelompok kecil, deliberative polling, dan pertemuan kota (town hall) berbasis teknologi (Bohman, 1996; Fishkin, 1991; Fishkin dan Laslett, 2003; Habermas, 1984, 1987, 1996). Sementara teori-teori mengenai proses demokrasi menjadi semakin penting dengan adanya perkembangan dan transformasi di tubuh partai politik dan serikat buruh, perubahan identitas politik, dan partisipasi dalam kelompok-kelompok sukarela (voluntary groups) yang menyebabkan perpecahan lintas sektoral (Manza, Brooks, and Sauder, 2005, dan Schwartz dan Lawson, 2005).

Populernya teori demokrasi deliberatif tentunya juga memunculkan pertanyaan mengenai apa sesungguhnya kelebihan teori tersebut. Hickerson dan Gastil (2008:281-282) mencoba memetakan pendapat dari para ahli mengenai kelebihan teori demokrasi deliberatif. Sebagian menyatakan bahwa konsep ’situasi bicara ideal’ dan konsep-konsep terkait telah memicu pengembangan deliberative polls dan banyak model praktek deliberatif lainnya (Crosby dan Nethercutt, 2005; Fishkin, 1991; Hendriks, 2005; Lukensmeyter, Goldman dan Brigman, 2005; Mathews, 1994; Ryfe, 2002). Selain itu, para ahli lain menyatakan bahwa melalui proses deliberasi, warga dapat tercerahkan dan memahami kelebihan dari sudut pandang/pendapat pihak lain dan nilai dari partisipasi warga secara umum (Burkhalter, Gastil dan Kelshaw, 2002; Carpini, Cook dan Jacobs, 2004; Melville, Willingham dan Dedrick, 2005; Warren, 1992). Sementara para pemikir teori deliberatif yang lain mengklaim bahwa keputusan yang dihasilkan dari proses deliberatif memiliki potensi untuk berkontribusi pada demokrasi representative yang lebih luas dan lebih kuat legitimasinya, dengan cara menekan pejabat publik terpilih untuk merespon rekomendasi-rekomendasi dari proses deliberatif tadi (Ackerman dan Fishkin, 2004; Dryzek, 2000; Gastil, 2000; Leib, 2004; Yankelovich, 1991). Pada akhirnya, metode ini dianggap dapat mengatasi masalah yang dihadapi model demokrasi pada masyarakat yang kompleks, ketika pruralitas nilai-nilai membuat upaya membangun ’kebaikan bersama’ menjadi sulit diwujudkan (Dahl, 1989; Mansbridge, 1990; Cohen, 1996; 1998; Elster, 1998; Hirst, 1998).

Menurut Chambers (2003:307), konsep demokrasi deliberatif kemudian berkembang dari tataran ’theoritical statement’ menjadi ’working theory’. Dalam upaya ’membumikan’ konsep tersebut, Morrel (2005:55) menyebutkan beberapa bentuk --yang menurut saya juga merupakan tingkatan-- dari proses deliberasi, yang kemudian saya gunakan sebagai karakteristik deliberasi, yaitu:

1. Dialog warga (civic dialogue), yang menurut Walsh (2003:3-18) bertujuan mengajak para stakeholder yang beragam untuk memperoleh pemahaman yang lebih baik mengenai orang-orang dari beragam latar belakang yang hidup di komunitas yang sama, sebagai langkah untuk mencapai civic engagement;
2. Diskusi deliberatif (deliberative discussion), yang bertujuan untuk membangun diskusi yang seksama dan dengan informasi yang memadai diantara warga mengenai isu-isu yang dianggap penting baik di tingkat lokal maupun nasional; dan
3. Pengambilan keputusan deliberatif (deliberative decision making), yaitu tahap dimana peserta dialog harus membuat keputusan, meskipun itu tidak selalu berupa konsensus.
4. Dalam proses deliberasi tersebut diperlukan apa yang disebut Fung (2005:414) sebagai fasilitator yang netral dan terlatih baik sehingga proses diskusi/dialog/pengambilan keputusan menjadi lebih lancar (smoothly) dan memastikan tidak ada dominasi pembicaraan didalamnya. Selain itu, sebagian ahli lain juga menyatakan perlu tersedianya warga yang aktif (active citizenship) yang bersedia terlibat dalam proses deliberasi tersebut.[11]

Populernya gagasan Habermas tersebut sangat mungkin karena sampai tingkat tertentu dianggap dapat menjembatani kepentingan dan kecenderungan dari dua pihak, yaitu: (a) kecenderungan dari civil society untuk memperbesar daya tawar dan partisipasi mereka dalam penyusunan kebijakan dan pengambilan keputusan; dan (b) kecenderungan dari negara untuk tetap mempertahankan legitimasi dan stabilitas, dimana peran civil society dimungkinkan sejauh tidak merusak sistem yang ada. Seperti dinyatakan (Hardiman, 2009:122), teori diskursus dari Habermas memang tidak ditujukan untuk mencari praksis perubahan struktural secara revolusioner, melainkan sebuah teori untuk mendorong reformasi demokratis dalam negara hukum yang ada.

---

Endnotes:

[1] Rousseau dipandang sebagai pemikir politik pertama sejak era Yunani Kuno yang secara eksplisit menekankan pentingnya deliberasi dalam proses politik. Dia meyakini akan adanya kedaulatan rakyat dan hak mereka untuk mengelola pemerintahan sendiri (self-government), dalam bentuk demokrasi langsung atau city-state, dimana warganya dapat secara langsung terlibat dalam proses pengambilan keputusan.

[2] De Tocqueville, dari hasil pengamatannya atas demokrasi di Amerika saat itu, menekankan pentingnya partisipasi lembaga/institusi lokal, asosiasi-asosiasi sukarela, dan civil society. Dia sangat tertarik dengan budaya debat di Amerika, dan menekankan pentingnya diskusi dalam pengambilan keputusan, namun dapat kembali bersatu ketika telah dihasilkan keputusan.

[3] Mill menekankan pada pentingnya efek pendidikan politik warga dari pelaksanaan partisipasi dan deliberasi, yang dapat menghilangkan kecenderungan mementingkan diri sendiri dan keluarga, dan mendorong keterlibatan mereka dalam berbagai urusan publik.

[4] Dewey dipandang sebagai pemikir politik Abad 20 yang memperjuangkan pentingnya menempatkan deliberasi dalam posisi yang lebih sentral dalam teori demokrasi. Menurutnya, prosedur voting dan keputusan ahli di pemerintahan harus dilengkapi dengan partisipasi publik. Konsultasi publik dianggap sebagai hal penting yang memungkinkan kepentingan dapat diformulasikan, diartikulasikan dan dikomunikasikan ke dalam sistem politik. Dalam hal ini Dewey menyatakan perlunya dikembangkan metode dan kondisi yang memungkinkan dapat dilakukannya debat, diskusi dan persuasi.

[5] Koch berpendapat bahwa deliberasi sebagai inti demokrasi. Demokrasi bukan semata model atau sistem, tapi merupakan cara hidup dan kerangka berpikir. Menurutnya demokrasi adalah sebuah proses deliberasi atau musyawarah antar aktor-aktor yang bertentangan dan dengan hati-hati memeriksa isu-isu yang diperdebatkan untuk mencapai pemahaman dan kepentingan bersama.

[6] J.M. Bessette, “Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government” dalam R.A. Golwin dan W.A. Achambre (eds.), How Democratic is the Constitution? (1980). Diantaranya lihat Bohman dan Rehg, 1997:xii.

[7] Jürgen Habermas adalah seorang pemikir Jerman dari Mazhab Frankfurt yang mengembangkan teori kritik masyarakat. Habermas banyak mengadopsi sekaligus memformulasikan kembali gagasan dari para pemikir sebelumnya seperti Kant, Hegel, Marx, Durkheim. Parsons, Weber, Mead dan lainnya. Menurut Ritzer dan Goodman (2010), Habermas merupakan pemikir sosial terpenting dunia saat ini. Habermas mencoba menawarkan jalan keluar dari kebuntuan Teori Kritik, yang banyak dikritik karena ’tidak mampu’ menawarkan jalan keluar atas kritik mereka terhadap Marxisme, Positivisme, Modernisme, Kapitalisme dan lainnya. Gagasan Habermas diantaranya mengenai negara hukum demokratis, political public sphere, legitimasi, opini publik, konsep rasio komunikatif dan rasio prosedural, etika diskursus dan teori diskursus. Selain Habermas, ada juga penulis yang menganggap John Rawl sebagai tokoh dari teori demokrasi deliberatif. Rawls adalah seorang pemikir dari Amerika. Gagasan utama yang dilontarkannya diantaranya mengenai teori keadilan, political liberalism dan public reason. Namun tidak semua ahli memandang Rawls dapat dikategorikan sebagai pemikir demokrasi deliberatif. Chambers (2003) menyatakan bahwa meskipun Rawls menggunakan istilah demokrasi deliberatif dan konsepnya mengenai public reason adalah kunci dalam memahami demokrasi, Rawls bukan termasuk teoritisi demokrasi deliberatif, namun lebih sebagai penganjur teori liberalis.

[8] Habermas, “Three Normative Models of Democracy”, dalam Benhabib, 1996:21-30. Ulasan lain mengenai model-model tersebut lihat Habermas, 1998c:239-252.

[9] Banyak turunan model partisipasi warga dalam pembahasan isu public dan pengambilan keputusan yang coba diterapkan di banyak negara, seperti: citizen juries, citizen panels, concensus conference, deliberative polling, citizen advisory committee, public hearing, town hall, dan lainnya. Lihat Abelson et.al. 2003.

[10] Lihat Simone Baglioni, “The effects of direct democracy and city size on political participation: The Swiss case”, dalam Zittel (2007:91-106).

[11] Konsep active citizenship memiliki makna yang beragam. Di negara-negara welfare state yang umumnya kental dengan tradisi liberal, konsep tersebut terkait dengan tiga hal, yaitu: (a) tanggung jawab (responsibility), untuk turut terlibat mengatasi  masalah publik, termasuk dalam hal pembiayaan dan keterlibatan langsung (fisik dan emosional); (b) partisipasi, terkait dengan upaya membangun kondisi yang inklusif sehingga dapat terjadi transformasi publik sphere; (c) pilihan (choice), yang banyak dimaknai sebagai konsep ‘pilihan konsumen’ (active citizenship is consumerist choice) (lihat Janet Newman and Evelien Tonkens, “Active Citizenship: Responsibility, Choice and Participation” dalam Newman dan Tonkens, 2011:179-200). Menurut saya, konsep active citizenship yang umum dipahami di Indonesia tampaknya lebih banyak dimaknai sebagai kesediaan dalam partisipasi saja.