"Habis berapa...?": Balada Para Pencari Suara...

“Ente’ piro…?”  

(Bahasa Jawa: Habis berapa?)

 Oleh: Candra Kusuma

Diolah dari hasil penelitian lapangan tahun 2012

Tahun 2012 lalu, saya melakukan sebuah penelitian kecil (tanpa sponsor lho ini…)  mengenai relasi sosial dan politik masyarakat terkait dengan Pemilukada di sebuah daerah di Jawa Barat. Tujuannya adalah untuk melihat pengalaman mereka dalam membangun institusi warga, dan dalam membangun kontak dengan Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta peran mereka dalam memantau proses pemerintahan dan pembangunan di daerah oleh Bupati/Wakil Bupati terpilih dalam Pemilukada.

Karena berurusan dengan Pemilukada, mau tidak mau akhirnya ngobrolin soal bagaimana pengalaman mereka (warga dan Cabub/Cawabub) berkaitan dengan “isu” politik uang dalam Pemilu secara umum: termasuk Pilpres, Pileg, Pemilukada bahkan Pildes. Sebagai sebuah penelitian kualitatif, datanya memang bersifat anekdotal saja, dan tentu tidak dapat dibuat gambaran penuh tabel dan diagram berwarna yang fancy ala lembaga-lembaga survei di televisi ya… 

Pola politik uang berubah: Rakyat Matre’?

Dari beberapa responden yang ditemui, baik dari kalangan aktivis warga maupun Cabub/Cawabub, ternyata punya pandangan yang sama bahwa DULU partai politik dan politisi hanya mengembangkan pola interaksi politik transaksional menjelang Pemilu atau Pemilukada saja. Tapi SEKARANG polanya sudah berubah sama sekali. Rakyat/pemilih cenderung LEBIH AKTIF, dalam arti mereka memulai terlebih dahulu terjadinya transaksi politik, berupa permintaan uang, barang, atau dukungan pembangunan fisik dan kegiatan di lokasi mereka.

Dahulu, di Kabupaten X mobilisasi politik dipandang lebih mudah dilakukan oleh para elit daerah, baik melalui pemanfaatan pengaruh para tokoh masyarakat, birokrasi, dan kekuatan uang. Kultur masyarakat dan birokrasi yang paternalistik mempermudah berlangsungnya proses pengendalian politik masyarakat. Dalam waktu lama, hubungan antara pemerintah dan masyarakat dikelola dalam relasi dimana salah satu pihak menganggap dirinya sebagai pemimpin yang harus mengarahkan, mengawasi dan mengendalikan, dan pihak lain sebagai yang harus diarahkan, diawasi dan dikendalikan. Relasi patron-client diciptakan dengan sengaja dalam hubungan antara masyarakat dan elit, dan warga dengan pemerintah.

“Peran birokrasi, dari mulai Bupati sampai dengan Kepala Desa itu sangat berperan besar… dengan menggunakan instrumen kekuasaan… anggaran, dan lain sebagainya, untuk memanipulasi kehendak rakyat. Jadi yang terjadi sesungguhnya adalah manipulasi kehendak rakyat, padahal itu kehendak segelintir elit tertentu saja… Nah kenapa terjadi proses pembodohan seperti itu, ya karena memang rakyat tidak tahu, sangat miskin dengan informasi kan… Siapa calon, calon yang tepat untuk dipilih seperti apa… kan mereka masih abu-abu… sehingga ketika Kepala Desa, Camat, birokrasi berperan, dan digerakkan oleh kekuatan tertentu, akhirnya rakyat menentukan pilihannya berdasarkan arahan elit-elit tersebut, karena tidak ada yang menyadarkan… Disitu money politics segala macem… Politicking anggaran kan terjadi…” (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

Namun, perubahan perilaku politik yang terjadi di masyarakat Kabupaten X sangat menarik untuk dicermati. Menurut para informan penelitian ini, perilaku politik yang transaksional saat ini tampaknya terjadi merata di semua lapisan dan pelosok masyarakat, baik di perkotaan maupun perdesaan, baik mereka yang berpendidikan rendah maupun lebih tinggi. Dalam pengalaman mereka, perilaku tersebut bukan monopoli atau sepenuhnya inisiatif para politisi atau partai politik. Inisiatif untuk membuka ruang transaksional tersebut saat ini justru lebih banyak muncul dari masyarakat. Pengalaman dari calon independen yang mencoba membangun relasi politik non transaksional (tidak dengan “membeli suara”) menunjukkan sulitnya mengajak masyarakat untuk membangun relasi politik yang sehat. Diantaranya adalah pasangan Cabup dan Cawabup, sebut saja Jaka dan Toto (nama samaran), yang mengaku tidak mau terlibat transaksi politik uang, menyatakan kegelisahannya, sbb.:

“Kemudian, sejauhmana respon masyarakat terhadap semua yang diomongkan calon… dan tuntutan masyarakat seperti apa?…. Itu dimana-mana, ketika saya omong ke sana omong ke sini, semua yang disampaikan itu usulan, seakan-akan kita ini adalah tim perencanaan anggaran, dan kita ini punya segudang duit untuk diimplementasikan di lapangan. Bahkan dia mintanya bukan setelah jadi, sebelum jadi dia sudah minta… Saya datang kesana, “Pak InsyaAllah lah, suara kami ke bapak. Tapi saya minta satu saja sekarang, punten itu jembatan kami diperbaiki…”. Nah itu… itu yang hampir selalu muncul… jadi udah ngga nyambung…”  (Jaka, nama samaran, mantan Cawabub)

----------------------------------------

“Intinya mah itu, masyarakat kita sebagian besar masih matre lah… urusannya duit… Jadi itu karena sebelumnya mereka kan merasa banyak dikhianati juga… Janji-janji kan banyak yang tidak terealisasi… Jadi apa yang bisa kepegang saja… Ya uang… Istilah mereka, lagi butuh aja nggak ngasih, nggak inget… apalagi nanti kalau sudah terpilih… pasti bohong… Logikanya sudah terbalik-balik seperti itu… Nah, di hari-hari terakhir menjelang pemilihan, tim sukses kita di lapangan itu termasuk calon-calon saksi menelpon, ‘Pak Toto, calon-calon lain mah ngasih beras 5 kg, 10 kg, plus uang Rp 20.000 an ke masyarakat … cik atuh barang Indomie-Indomie sabungkus atuh, sebagai tanda kita inget mereka….’ Tuntutannya tuh cuma Indomie barang sebungkus… Tapi saya tegas, selain juga nggak punya duit… Seorang satu Indomie, tapi kalau banyak kan tetap saja… Saya bilang, ‘Kalau memang nggak ikhlas milih, ya nggak usah milih… Saya tuh iklas mencalonkan diri mau melayani rakyat itu… Jadi saya juga butuh keikhlasan…,’itu aja jawaban saya…”  (Toto, nama samara, Cabub)

----------------------------------------

 “Bahkan warga di Kompleks Y yang orang-orang kaya, dan terdidik… Cina kaya, pribumi terdidik… Disitu orangnya kritis memang… Dari sekian calon, mereka melirik saya… Terus saya diundang… Wah kayak sidang ujian tesis… Gabungan warga beberapa RW… Tapi ujung-ujungnya mereka keukeuh wae mintaan duit… Nggak gede sih, minta buat biaya penyelenggaraan… Katanya mereka mau jadi relawan tim sukses tapi minta dana buat operasional… Tapi nggak menang saya disitu, tapi waktunya memang udah mepet, seminggu menjelang pemilihan baru ngundang saya… Ada suara untuk saya disitu, nggak besar, tapi minimal nggak nol-lah… Kelihatan ada bekas usaha mereka itu tadi…” (Toto, nama samaran, Cabub)

----------------------------------------

“Jadi memang money politics itu bukan cuma dari politisinya, tapi rakyat sendiri seperti itu… Itu pengalaman saya… Merata itu… Tapi ada yang tersentuh ya… Yang tersentuh itu yang militan… Jadi angka 4,9% suara yang dukung saya teh, saya yakin itu angka orang-orang idealis… Da’ pasti mereka kan digoda uang sama calon yang lain, tapi bertahan… Saya yakin mereka orang yang tegar… Suara murni lah… Jadi ya money politics itu bukan sistem… Orang pada nyalahin sistem dan politisinya yah… Tapi saya mah nyalahin rakyatnya juga… Tapi memang itukan ada sebab juga yah, kenapa rakyat jadi begini… Itu suatu persoalan sendiri…” (Toto, nama samaran, Cabub)

Pendidikan politik yang buruk dari para tokoh agama

Selain itu, dalam pandangan mereka, banyak tokoh agama dan lembaga keagamaan (khususnya pada agama yang dianut mayoritas penduduk Kabupaten X) yang justru seakan memberi contoh perilaku tersebut. Satu ungkapan menarik dari salah seorang calon mengenai hubungan antara fiqih (Keterangan: salah satu bidang ilmu dalam syariat yang secara khusus membahas persoalan hukum yang mengatur berbagai aspek kehidupan manusia, baik kehidupan pribadi, bermasyarakat maupun kehidupan manusia dengan Tuhannya) dengan perilaku politik transaksional pragmatis:

“Perilaku fiqih itu berpengaruh sekali terhadap perilaku politik orang… Perilaku fiqih yang akomodatif, cenderung perilaku politiknyapun akomodatif… Jadi ada Persxx, Muhaxxxxxxxx, Syarexxx Isxxx, Nahxxxxx Ulaxx,… Jadi semakin akomodatif perilaku fiqih, itu semakin mudah sekali untuk kesana kemari…” (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

----------------------------------------

“Yang non formalnya, karena saya lihat di pendidikan non formal seperti pesantren, ini juga yang kemudian turut merusak pendidikan politik masyarakat. Jadi yang namanya kyai itu, semua calon itu diterima., ha…ha… Itukan di pesantren, disaksikan santrinya… Dan itu, kyai kan selalu pidato… selalu menerima calon, dan ujung-ujungnya minta pesantren dibereskan… mesjid dibereskan… Inikan selalu terjadi… momentum Pilkada… apalagi Pileg… Pileg itukan banyak calon… Calon ini diterima, itu diterima… begitu saja terus… didagangkan di depan majelis taklimnya, santri-santrinya…” (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

----------------------------------------

“Dan yang paling parah itu di kalangan Nahxxxxx Ulaxx, itu paling parah…he..he.. Jadi, mereka itu sudah deklarasi pada Putaran Kedua, menyatakan dukungan… kemudian kita lihat, tiga hari menjelang pemilihan, incumbent itu ngasih, ngasih, ngasih… kita cek, pada orang dekat kyai itu, sudah rubah… cepet sekali itu perubahannya… Karena Nahxxxxx Ulxxx struktural kan dukung kita… Tapi basis mereka ini kan pesantren…Sampai ada teman saya Nahdliyin yang bilang, “Sayah mah Pak, mending pake tim sukses residivis… Daripada kyai, pusing Pak… Kalau residivis kan kalau A ya A… dan murah… cukup dikasih rokok, paling uang saku Rp 50.000… langsung jalan…. Tapi kalau kyai, udah mahal, sambil ngga jelas lagi…”, ha…ha…” (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

----------------------------------------

“Saya melihat pesantren sekarang mengalami degradasi dalam hal partisipasi politik… Jadi kalau bicara politik, bersentuhan dengan pesantren, ya semua bakal tertipu habis… Kyai itu efektif sih ke santri atau jamaahnya… karena dianggap punya barokah… Jadi kalau berbicara politik, saya lebih percaya teman-teman daripada ke pak kyai…”  (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

----------------------------------------

“Pesantren jangan ikut kemudian ikut mencemari perpolitikan… tapi harus mencerdaskan perpolitikan…Ada konsekuensi logis dari perilakukan politik kyai sekarang… Jadi kalau dulu kan, ketika Kyai X itu mengambil sikap, itu dampaknya puluhan ribu… Tetapi kalau kyai sekarang paling seribu dua ribu… Sekarang itu masih kuat, ada tokoh lain, berimbang sekarang… ada tokoh nasional, ada kyai… Nah sekarang masyarakat sudah menilai kan, kok begini..? Di mimbar ini suruh dukung ini… besoknya jadi rubah, sudah mulai bergeser… Karena harga mahal kyai itukan pada istiqomah… Begitu dia tidak istiqomah dia ditinggal… Lamun ceuk Sunda mah, ‘ulah murucan nu teu eucrek’… Jadi jangan memberi contoh buruk, karena pengawal moralitas bangsa itukan kyai… jadi kalau kyai sudah memberikan contoh buruk kepada masyarakat, itu pasti akan menggerus kharisma mereka…” (Kusnadi, nama samaran, Cabub)

Biaya politik mahal

Biaya politik menjadi sangat tinggi, di mana pada akhirnya kekuatan uanglah yang menjadi faktor utama penentu kemenangan dalam Pemilukada. Konon, setidaknya setiap Cabup/Cawabub yang bertarung dalam Pemilukada 2010 di Kabupaten X tersebut harus keluar uang Rp 5 – 10 milyar.

Rakyat menerima pendidikan politik yang salah

Terjadinya perubahan perilaku rakyat sebagai pemilih tentu bukan tanpa sebab. Kondisi tersebut justru harus dipandang sebagai akibat dari gagalnya atau bahkan tidak adanya pendidikan politik yang sehat dari negara dan institusi politik khususnya partai-partai politik. Pendidikan politik selama Orde Baru hanya menghasilan pemilih yang hanya bisa “mencoblos” saja. Setelah “Reformasi” ternyata pendidikan politik bagi rakyat juga tidak sehat. Anggotannya, parlemen dan pemerintahan yang terpilih banyak yang justru menunjukkan perilaku yang tidak terpuji: banyak yang mangkir dalam menjalankan tugas dan kewajibannya, serta menunjukkan perilaku snob serta banyak diantaranya yang terlibat kasus korupsi. Pada akhirnya rakyat juga “meniru” perilaku para politisi dan pejabat tersebut. Ungkapan “wani piro?” yang populer belakangan ini menjadi simbol dari perubahan perilaku dan relasi antara rakyat dan politisi dan pejabat tadi.

Sementara upaya pendidikan politik umumnya dilakukan NGO atau CSO, yang tentunya menjadi terbatas jangkauannya.

“Jadi pencerdasan-pencerdasan politik di kabupaten (ini) belum ada itu… Apalagi partai-partai politik yang melakukan pencerdasan politik itu cuma NGO-NGO kecil gitu kan… Ya dengan swadaya semampunya melakukan pencerdasanpencerdasan politik… Kalau partai politik ya gitu, yang diterapkan politik transaksionalnya, bukan pencerdasan masyarakat… Yang membawa visi misi untuk lima tahun ke depan gimana… jarang itu partai politik…” (Nanang, nama samaran, anggota Forum Warga)

Namun sebagai hiburan, perlu ditambahkan mengenai trend tersebut, yaitu bahwa fenomena vote buying juga terjadi dimana-mana di seluruh belahan dunia, meskipun secara normatif hal tersebut dipandang sebagai illegal. Uang dan politik memang saling terkait satu sama lain khususnya pada momentum pemilihan umum. Studi di Taiwan, Thaiand, dan Meksiko menunjukkan adanya jaringan broker politik yang berperan mempengaruhi jaringan sosial di masyarakat secara transaksional (Bryan dan Baer, eds., 2005). Sementara hasil studi di 22 negara Asia, Afrika, Eropa dan Amerika Latin oleh The National Democratic Institute (NDI), menggambarkan adanya keterkaitan antara politik uang saat Pemilu dengan korupsi yang terinstitusionalisasi dalam partai politik (Schaffer, ed., 2007). Dalam konteks Indonesia, temuan penelitian ini mengkonfirmasi kelemahan Pemilu/Pemilukada yang diulas Djojosoekarto dan Hauter (2003). Adanya jaringan broker politik dalam Pemilu/Pemilukada bahkan Pilkades juga dikemukan oleh Kusnadi, salah seorang Cabub yang menjadi informan dalam penelitian ini.

“Ente’ piro?"  -vs- “Entu’ piro?”

Apakah cerita tadi hanya anekdot yang terjadi di suatu tempat dan waktu tertentu saja? Atau ini juga yang dialami oleh para Calon Legislatif yang saat ini tengah “berjuang” merebut hati rakyat dalam Pemilu 2014? Bisa jadi ceritanya masih mirip-mirip ya.  Sangat menarik kalau ada yang mau share juga disini…  Singkat kata, kalau boleh tahu, “Ente’ piro?” (Bahasa Jawa: Habis berapa?) buat modal keliling dan kampanye?

Tapi mengikuti cara berpikir teman-teman yang selalu positive thinking, maka tentulah dilarang untuk pesimis…  Bisa jadi proses belajar masyarakat secara umum memang baru sanggup sampai di level ini ya… Selain itu, pastilah masih banyak Caleg yang berniat lurus dan dapat memperoleh dukungan suara yang tulus dari konstituennya. Berhubung banyak teman dari Sabang sampai Merauke yang saat ini menjadi Caleg, saya doakan semoga tabah dan sehat selalu (kesehatannya dan keuangannya tentu). Amiin…

Dan sebagai rakyat biasa, saya hanya bisa berharap, semoga setelah Pemilu 2014 nanti tidak sampai harus mengajukan pertanyaan tambahan, baik ke masyarakat maupun para Caleg  (terutama teman-teman yang jadi Caleg): “Entu’ piro?” (Bahasa Jawa: Dapat berapa?), baik mengenai perolehan suaranya, maupun hasil “pampasan perang”-nya… he...he...

"Mang, kumaha kabarna Porum ayeuna...?"

“Forum Warga”: Hidup Segan Mati Tak Mau

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Pengertian Forum Warga

Dalam penelitiannya mengenai inisiatif masyarakat dalam mengembangkan forum warga di berbagai daerah di Indonesia, Sumarto (2009:36) mendefinisikan “Forum Warga” sebagai suatu forum konsultasi dan penyaluran aspirasi warga untuk urusan pembangunan dan pelayanan publik di tingkat lokal. Dalam hal ini ada sejumlah ciri dari forum warga, diantaranya: (a) Merupakan wadah yang digunakan untuk merumuskan dan mencari solusi atas permasalahan yang dihadapi komunitas (seringkali berupa rekomendasi bagi pemerintah untuk mengeluarkan kebijakan atau melakukan kebijakan tertentu), sekaligus menjadi media resolusi konflik di tingkat lokal; (b) Biasanya merupakan aliansi berbagai organisasi non pemerintah (NGO/LSM), organisasi berbasis komunitas, asosiasi/kelompok sektoral (seperti kelompok petani, buruh, pemuda, transportasi, pedagang kaki lima, perempuan, dll.) serta tokoh-tokoh lokal; (c) Biasanya bersifat sektoral, tetapi kebanyakan koalisi dibangun dengan basis teritorial, walaupun tidak selalu identik dengan wilayah administratif.[1]

Kehadiran forum-forum tersebut menambah alternatif arena partisipasi warga, setelah sebelumnya lebih banyak dimunculkan melalui berbagai NGO.[2] Tumbuhnya asosiasi atau forum warga ini dapat dipandang sebagai kritik atas kelemahan dari demokrasi representatif yang cenderung eksklusif dan tidak responsif terhadap kepentingan dan aspirasi warga. Kehadiran forum warga dalam juga dapat dipandang sebagai tumbuhnya kebutuhan akan adanya kelompok-kelompok penekan, yang menjadi bagian dari dinamika perkembangan civil society di Indonesia. Berkaitan dengan hal tersebut, dalam penelitiannya Sumarto telah mengidentifikasi forum warga berdasar proses kelahirannya, yang dapat dikategorikan menjadi: (a) Forum yang lahir dari kebutuhan akan wadah komunikasi, pengorganisasian masyarakat, dan aksi bersama; (b) Forum yang lahir sebagai kelanjutan dari suatu program/proyek dari pemerintah, pemerintah daerah, perguruan tinggi, lembaga donor, atau lainnya; (c) Forum yang dibentuk sebagai “prasyarat” atau kewajiban yang harus dipenuhi untuk dapat terlibat dalam suatu program/proyek tertentu (Sumarto, 2009:38).

Dari hasil studi Sumarto (2005, 2008 dan 2009) dan USAID (2006), dapat dipetakan empat isu yang menjadi perhatian dan arena partisipasi Forum Warga, yaitu dialog, diskusi dan upaya terlibat dalam pengambilan keputusan mengenai atau dalam hal: (a) Masalah sosial atau isu publik di komunitas dan/atau daerah; (b) Perencanaan pembangunan/komunitas dan/atau daerah; (c) Penganggaran pembangunan di komunitas dan/atau daerah; dan (d) Monitoring dan evaluasi pembangunan di komunitas dan/atau daerah. Diantara keempat isu tersebut, dalam pengamatan saya sebagian besar forum warga terlibat dalam dialog dan diskusi mengenai masalah sosial atau isu publik dan penganggaran pembangunan atau participatory budgeting.

Efek Forum Warga

Hasil studi Sumarto (2005:372-373) mengenai keberadaan dan kiprah forum warga di Kabupaten Bandung dan Kota Solo diantaranya menjelaskan mengenai efek forum warga terhadap demokrasi lokal. Dengan mengacu pada pendapat Warren (2001:60-93) mengenai tiga dimensi perubahan dari adanya asosiasi semacam itu, studi Sumarto menemukan bahwa forum warga memiliki:

(a) Efek pengembangan individu-individu. Forum warga berpotensi membentuk, meningkatkan dan mendukung kepercayaan diri dan kapasitas warga untuk secara kolektif mengubah politik lokal. Perkembangan individu dimaksud yaitu pada aspek: merasa mampu/berhasil (a sense of efficacy), informasi, keterampilan politik, kebajikan (civic virtues) dan kemampuan berifikir/bersikap kritis (critical skills). Hasil studi Sumarto tersebut menunjukkan bahwa forum warga menjadi semacam ’school of democracy’, melalui berbagai proses pembelajaran informal mengenai “civic culture”;

(b) Efek terhadap public sphere, dimana organisasi dapat memegang peran kunci dalam komunikasi publik dan deliberasi, serta merepresentasikan kesamaan dan perbedaan yang ada. Meskipun tantangannya adalah umumnya sulit bagi forum warga untuk terlibat dalam proses perencanaan pembangunan karena ruang/kesempatan untuk itu masih belum ada;

(c)  Efek institusional, dimana asosiasi memiliki potensi untuk menyeimbangkan representasi para pihak dalam sistem politik lokal, meningkatkan kemampuan warga untuk memperjuangkan aspirasinya, dan mengimplementasikan prinsip subsidiarity[3] pada pemerintahan lokal, meningkatkan koordinasi dan kerjasama diantara kepentingan yang berpotensi saling bersaing, dan meningkatkan legitimasi demokrasi.

Kendala Forum Warga

Dari berbagai penelitian yang telah diuraikan di atas, ada sejumlah catatan yang penting untuk dicermati berkenaan dengan keberadaan forum warga tersebut. Meskipun dibangun dengan semangat partisipatif dan bertujuan menciptakan kebijakan publik yang lebih berpihak pada kepentingan warga,[4] namun forum warga juga memiliki sejumlah kendala, antara lain:

(a) Kemungkinan terabaikannya masalah atau isu lain diluar isu utama yang menjadi fokus forum warga. Masalah ini sangat mungkin terjadi pada forum warga yang bersifat sektoral atau hanya mewakili wilayah tertentu;

(b) Keanggotaan forum warga yang umumnya berbasis tokoh masyarakat, kerap hanya memiliki legitimasi yang lemah dan tidak menjamin mewakili kepentingan masyarakat miskin/marginal. Forum tersebut menjadi elitis dan tidak terakses oleh warga kebanyakan;

(c)  Hambatan sosio-kultural terhadap kehidupan asosiasional, seperti kurangnya trust, adanya sebagian anggota/peserta yang oportunis (opportunism), krisis kepemimpinan dan hubungan patronase;

(d) Semangat kolektif anggota atau aktivis forum warga tidak stabil. Konflik kepentingan, rivalitas, orientasi/tujuan yang berubah tidak saja dapat mengganggu proses pengambilan keputusan dan membuat keberadaan forum tersebut menjadi rentan untuk mampu bertahan lama;

(e) Forum warga yang betul-betul muncul dan dikelola oleh masyarakat sendiri, kerap menghadapi masalah keterbatasan sumberdaya untuk menggerakkan organisasi dan kegiatan forum;

(f)  Pembentukan forum warga tidak jarang lebih condong dikembangkan dalam skema proyek, sehingga kerap bergantung pada pihak sponsor yang mendanainya;

(g)    Hambatan pada struktur pemerintahan lokal dan terbatasnya ruang politik.[5]

Secara khusus, peluang dan hambatan yang berasal dari birokrasi memang perlu dicermati, karena dapat turut mempengaruhi berhasil atau tidaknya proses deliberasi di daerah. Dalam hal ini, perlu dipetakan tingkat keterbukaan birokrasi terhadap gagasan partisipasi warga dalam proses perumusan dan kontrol atas  pelaksanaan kebijakan publik di daerah.[6] Pandangan tersebut sejalan dengan hasil studi empirik Yang dan Callahan (2007:259) yang menginformasikan bahwa faktor terpenting terkait upaya pelibatan warga dalam pengambilan keputusan adalah perilaku para manajer publik (birokrat) dalam menyikapi prinsip-prinsip partisipasi.[7] Namun, pemahaman aparatus birokrasi di Indonesia mengenai prinsip partisipasi publik dan secara umum mengenai good governance masih menjadi pertanyaan besar. Hasil studi empirik BAPPENAS (2003:33) menunjukkan bahwa dari empat belas prinsip tata pemerintahan yang baik yang dikembangkan oleh BAPPENAS,[8] prinsip transparansi dan prinsip demokratis serta berorientasi pada konsensus merupakan prinsip-prinsip yang paling kurang dipahami oleh aparatur pemerintahan daerah.

Jika birokrasi di daerah khususnya kepala daerah -- oleh berbagai sebab -- bersifat tertutup terhadap gagasan tersebut, maka upaya deliberasi dapat dikatakan hanya akan menjadi aksi sepihak saja. Karenanya menjadi penting untuk mencermati karakter dan kecenderungan dari birokrasi yang menjadi bagian dalam proses deliberasi ini. Yang dan Callahan (2007:250) mengutip Meier dan O’Toole (2006) yang menyatakan bahwa bureaucratic value adalah lebih penting daripada faktor-faktor politik lainnya dalam menjelaskan keputusan-keputusan birokrasi. Masalahnya, banyak pimpinan atau pejabat publik takut untuk merespon partisipasi karena dianggap dapat menurunkan efektifitas lembaganya (King dan Stivers, 1998; Vigoda, 2002). Karenanya, seperti yang dikutip Yang dan Callahan dari More (1995), idealnya birokrasi jangan bersikap pasif terhadap gagasan partisipasi, karena partisipasi dapat digunakan untuk membangun dinamika politik dan meningkatkan legitimasi institusi.

Untuk itu, pemahaman para stakeholder atau aktor yang terlibat dalam proses deliberasi mengenai efek dari partisipasi publik juga perlu ditelaah lebih jauh. Dalam hal ini hasil studi empirik oleh Halverson (2003) dapat dijadikan salah satu pijakan, bahwa partisipasi publik yang berkualitas dapat mempengaruhi persepsi atau kepercayaan publik terhadap birokrasi/pemerintah. Partisipan atau warga cenderung meningkat kepercayaannya bahwa pemerintah atau institusi public sudah dan akan bersikap responsif terhadap kepentingan publik. Selain itu, studi empirik dari Wang dan Wart (2007:276) menyimpulkan bahwa public trust (tingkat kepercayaan publik) meningkat ketika para pejabat publik menunjukkan integritas, kejujuran, dan kepemimpinan moral serta etis, yang terinstitusionalisasi dalam pemerintahan melalui proses partisipasi. Namun Wang dan Wart juga mengingatkan, bahwa meskipun partisipasi dapat mencapai konsensus publik, namun tidak dengan sendirinya dapat menciptakan public trust, karena realisasi atas kesepakatan itu harus dapat ditunjukkan oleh para pejabat publik kepada warga, bahwa proses partisipasi tersebut memang mewujud dalam hal yang konkret, misalnya peningkatan jangkauan dan kualitas pelayanan publik dari pemerintah (daerah) kepada warga.

Sementara berkenaan dengan kecenderungan di forum warga sendiri, hasil kajian Sumarto (2008:i) justru menyimpulkan adanya indikasi bahwa gairah berpartisipasi di beberapa daerah sedang mengalami proses erosi. Berkurangnya kemauan politik dari kepala daerah dan kejenuhan warga menjadi sebagian penyebab dari kondisi tersebut. Bahkan pada sejumlah kasus ada pendukung partisipasi yang beralih menjadi penentangnya karena merasa tidak lagi percaya akan keuntungan dari proses partisipatif. Akibatnya banyak forum-forum deliberatif yang pernah berkembang dan populer di era 2000-an kemudian menjadi vakum, atau mulai mengalami stagnasi atau pembelokan tujuan.

---

Endnotes:

[1] Sumarto (2009:37) mencatat bahwa sesungguhnya kehadiran forum warga belum diakui dalam kerangka legal formal. Pengakuan atas keberadaan forum-forum tersebut belum merata, khususnya pengakuan dari pihak pemerintah. Akibatnya tidak jarang upaya mereka membangun dialog dengan pihak-pihak tersebut kerap kurang ditanggapi serius atau bahkan diabaikan dan ditolak.

[2] Menurut Sumarto (2005:5), tidak ada data mengenai jumlah forum warga di di Indonesia, tapi diperkirakan ada ratusan jumlahnya. Beberapa diantaranya yang dapat disebutkan, seperti: Forum Masyarakat Majalaya Sejahtera di Bandung; Sarasehan Warga Bandung di Kota Bandung; Perekat Ombara di Lombok Utara; Forum Jatinangor di Sumedang; Forum Masyarakat Peduli Sanur di Bali; Solidaritas Masyarakat Pinggiran Surakarta; Forum Masyarakat Jepara; dll. (diantaranya lihat Sumarto, 2005, 2008 dan 2009; USAID, 2006).

[3] The Oxford English Dictionary mengartikan subsidiarity sebagai prinsip bahwa otoritas yang lebih tinggi hanya melakukan sesuatu yang tidak dapat dilaksanakan oleh otoritas yang lebih rendah. Dalam konteks otonomi daerah, pemerintah pusat hanya menjalankan urusan yang tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah daerah.

[4] Tidak semua pihak memiliki pandangan positif atau moderat terhadap konsep demokrasi deliberatif dan keberadaan forum warga. Perspektif dan teori yang berbeda akan menghasilkan kesimpulan yang berbeda pula terhadap masalah yang sama. Chotim (2006) misalnya, melihat forum warga sebagai gagasan yang ditanamkan dari luar melalui program/proyek dari berbagai donor atau lembaga kerjasama pemerintah lainnya, yang dianggap sebagai model yang paling baik dalam menyelesaikan masalah di komunitas secara damai, melalui konsensus yang dapat diterima semua pihak. Sementara masalah pokok di komunitas mungkin lebih mendasar dari apa yang diperbincangkan, khususnya soal kontestasi kepentingan ekonomi diantara para aktor mengenai sumberdaya yang ada di suatu daerah. Konsep demokrasi dan partisipasi menjadi hegemonik, dianggap benar dan berlaku universal. Disini terlihat adanya perbedaan perspektif antara Chotim dengan Chandra (2003) dan Sumarto (2005, 2008, 2009) mengenai topik yang sama yaitu tentang Forum Masyarakat Majalaya Sejahtera (FM2S) di Kabupaten Bandung. Dalam konteks yang lebih luas, perspektif serupa misalnya dari Hadiz (2005:272-273) yang melihat demokrasi dan desentralisasi secara lebih luas di Indonesia, Menurutnya, konsep-konsep tersebut tidak lain hanyalah bagian dari pencangkokan gagasan neo-institusionalis yang dianggap varian dari aliran neo-liberalisme.

[5] Lihat Chandra, 2003 dan Sumarto, 2005.

[6] Menurut Dwiyanto et.al., (2007:328), proses konsolidasi menuju suatu kualitas tata pemerintahan yang baik dan mapan tergantung pada banyak faktor, diantaranya adalah kualitas kepemimpinan dan lingkungan penyelenggaraan pemerintahan yang ada di tiap daerah. Provinsi dan kabupaten/kota yang memiliki kualitas kepemimpinan yang baik dan pimpinan daerah yang memiliki kepedulian yang tinggi terhadap reformasi tata pemerintahan serta secara serius mengembangkan berbagai program untuk mendorong perubahan menuju pada kualitas tata pemerintahan yang baik cenderung memiliki kinerja yang lebih baik.

[7] Sebagai catatan, studi Yang dan Callahan (2007) juga menyatakan bahwa respon birokrasi terhadap partisipasi warga lebih rendah jika dibandingkan respon terhadap komunitas bisnis dan NGO.

[8] BAPPENAS merumuskan empat belas Prinsip Good Governance, yaitu: (a) Wawasan ke depan; (b) Keterbukaan dan transparansi; (c) Partisipasi Masyarakat; (d) Tanggung gugat/akuntabilitas; (e) Supremasi hukum; (e) Demokrasi; (f) Profesionalisme dan kompetensi; (g) Daya tanggap; (h) Efisiensi dna efektifitas; (i) Desentralisasi; (j) Kemitraan dengan dunia usaha swasta dan masyarakat; (k) Komitmen pada pengurangan kesenjangan; (l) Komitmen pada perlindungan lingkungan hidup; (m) Komitmen pada pasar yang fair.

“Demokrasi, Desentralisasi dan Korupsi"

“Reformasi” dan Tantangan Demokratisasi di Indonesia

Oleh: Candra Kusuma

Dikemas ulang dari kumpulan tulisan “Renungan Depok” – Juli 2012

Perubahan kepemimpinan politik nasional akibat memburuknya perekonomian dalam negeri karena pengaruh krisis ekonomi global, adanya konflik di lingkaran elit nasional, maupun aksi kolektif dari rakyat yang mendesakkan “Reformasi” di tahun 1998 telah mendorong proses demokratisasi yang sangat cepat dan luas di Indonesia. Tuntutan “Reformasi” dapat dipandang sebagai reaksi atas sistem politik masa Orde Baru yang dinilai banyak pihak sebagai bentuk pemerintah yang “birokratik otoriter” dimana patronase politik begitu kental sampai ke lapisan masyarakat terbawah.[1]

Kondisi tersebut mirip dengan apa yang pernah dikemukan oleh O’Donnel dan Schmitter (1993:77-78), bahwa dalam sebuah rezim “birokratik otoriter” rakyat dikondisikan untuk mengesampingkan, mengabaikan dan melupakan identitas kemasyarakatan dan politiknya. Akibatnya masalah kewarganegaraan menjadi sekedar persoalan memiliki kartu identitas penduduk atau paspor, mentaati hukum nasional, dan secara berkala memberikan suara dalam pemilihan umum (selanjutnya disebut Pemilu). Hal tersebut berdampak pada hancurnya ruang-ruang politik yang terbentuk secara otonom, dan digantikan dengan arena publik yang dikontrol negara. Di arena baru tersebut, perdebatan mengenai berbagai isu publik harus dilakukan berdasar aturan dan syarat yang ditetapkan pemerintah.

“Reformasi” kemudian memunculkan tuntutan yang kuat untuk dapat diciptakannya pemerintahan baru yang lebih demokratis dan bersih dari korupsi, kolusi dan nepotisme (yang lazim disingkat KKN), adanya akuntabilitas dalam penyelenggaraan pemerintahan, adanya kebebasan berorganisasi dan menyatakan pendapat, kewenangan lebih besar bagi daerah, dan adanya partisipasi masyarakat yang lebih luas dalam perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik.[2]

Secara mendasar ada tuntutan untuk membuka ruang partisipasi politik yang lebih luas bagi warga negara dalam berbagai aspek kehidupan politik, sosial dan ekonomi. Tuntutan akan perubahan kebijakan otonomi daerah, dimana daerah dianggap perlu diberi kewenangan yang lebih luas dalam mengurus dirinya sendiri (otonom), melahirkan kebijakan otonomi daerah yang baru, dimana asas desentralisasi menjadi lebih dominan.[3] Salah satu akibat dari kebijakan tersebut adalah terjadinya pemekaran daerah yang sangat masif sejak tahun 1999.[4] Terjadilah apa yang disebut para ahli sebagai ‘big bang’ decentralization, dimana Indonesia berubah dengan cepat dari salah satu negara yang paling sentralistik menjadi negara yang paling terdesentralisasi. Sejak lahirnya kebijakan otonomi daerah yang baru pada tahun 1999 --dan berlaku efektif pada tahun 2001--, proses desentralisasi politik, administratif, dan fiskal telah dilaksanakan pada saat bersamaan (World Bank, 2003a:1). Perspektif tersebut tak lepas dari tesis yang kerap dimunculkan dalam literatur internasional, bahwa desentralisasi yang mempromosikan partisipasi dan akuntabilitas pada gilirannya akan mendukung keberhasilan demokratisasi (lihat Manor, 1999; Heller, 2001).

Namun, seperti dikutip Antlöv dan Wetterberg (2011:2) dari Fox (1996), Putnam (2002) dan Cleary (2007), terdapat perbedaan outcome dan kualitas ketatapemerintahan pasca desentralisasi, yang (salah satunya) dipengaruhi oleh kemampuan civil society untuk terlibat atau berhubungan (engage) dengan negara atau pemerintah.

Di Indonesia, desakan demokratisasi tersebut diantaranya berkenaan dengan kebutuhan membangun institusi yang dapat menyediakan insentif untuk pengembangan partisipasi dan good governance.[5] Governance, dapat dimaknai sebagai mekanisme, praktik, dan tata cara pemerintah dan warga negara mengatur sumberdaya serta memecahkan masalah-masalah publik. Terkait dengan hal tersebut, redefinisi peran pemerintah “pusat” dan pemerintah daerah (selanjutnya disingkat Pemda), serta peran negara dan warga negara menjadi hal yang tidak terelakkan (Sumarto, 2009:3-4). Selain itu jika merujuk pada definisi good governance dari UNDP (1997),[6] ada dorongan untuk memberi porsi yang lebih besar bagi warga negara untuk terlibat aktif dalam berbagai aspek yang berkenaan dengan masalah dan kepentingan publik.

Setelah tahun 1998, negara merespon tuntutan akan demokratisasi dan good governance tersebut dengan mengeluarkan berbagai kebijakan penting, diantaranya: kebijakan yang memperluas desentralisasi dengan memberikan kewenangan yang lebih besar kepada pemerintahan daerah, berikut kewenangan pengelolaan keuangan daerah; kebebasan pers; keleluasaan membentuk partai politik dan organisasi masyarakat; pemilihan kepala negara dan kepala daerah secara langsung; hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam perencanaan kebijakan publik; kebijakan mengenai akses informasi publik; kebijakan pemberantasan korupsi;[7] dan sebagainya. Di sejumlah daerah, baik atas inisiatif sendiri ataupun didorong oleh skema program yang didukung oleh NGO maupun lembaga donor, juga cukup banyak yang telah membuat kebijakan daerah yang mengatur tentang partisipasi atau keterbukaan informasi di daerah.[8]

Tidak hanya berupa kebijakan daerah, cukup banyak Pemda yang mencoba inovasi lokal untuk mengembangkan akses informasi pemerintahan kepada masyarakat, diantaranya program yang membuat masyarakat bisa berkomunikasi langsung dengan pemerintah dan stakeholder lainnya. Sebagai contoh, hasil studi yang dilakukan JPIP tahun 2005-2006 melaporkan bahwa di Provinsi D.I. Yogyakarta dan Jawa Tengah banyak Pemda menggunakan media radio dan televisi pemerintah maupun swasta lokal sebagai sarana berkomunikasi dengan masyarakat, seperti: program “Bupati Menjawab” (di Kabupaten Banyumas, Pemalang); program “Selamat Pagi Bupati” (Kebumen); program “Tamu Kita” (Kudus); program “Dialog Interaktif Pemda” (Tegal, Pekalongan dan Kota Pekalongan); program radio “Otak Atik Solusi” (Bantul); program “Walikota Menyapa” (Kota Yogyakarta); program “Obrolan Walikota” (TVRI Yogya dan Yogya TV); dan lainnya.[9]

Menurut Dwiyanto, et.al. (2003a:190), partisipasi dalam proses kebijakan publik memang merupakan hal penting yang mendasari pelaksanaan otonomi daerah. Salah satu rasionalitas yang penting dari pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk membuat proses kebijakan publik mejadi lebih dekat dengan dengan warga sehingga mereka dapat berpartisipasi dalam proses tersebut. Dwiyanto juga mengutip pendapat de Asis (2002) mengenai cara yang harus ditempuh untuk menciptakan proses kebijakan menjadi lebih partisipatif, yaitu: (a) Menjamin kemampuan aktor dan stakeholders untuk memperoleh informasi dari pemerintah; (b) Adanya transparansi dalam pemerintahan melalui pertemuan secara terbuka dengan masyarakat dan stakeholders lainnya; (c) Melaksanakan dengar pendapat dan membuat keputusan bersama pada rancangan, keputusan, peraturan, dan hukum; (d) Melibatkan warga negara untuk mengawasi kinerja pemerintah dalam pelaksanaan kebijakan dan program pembangunan.[10]

Dengan adanya payung hukum terkait jaminan hak politik warga negara yang telah diulas sebelumnya, secara normatif peluang masyarakat untuk berpartisipasi dalam penyusunan dan kontrol atas kebijakan publik memang menjadi jauh lebih besar dari sebelumnya.[11] Pelimpahan kewenangan yang lebih besar dari pusat kepada pemerintah daerah berikut kewenangan dalam pengelolaan anggarannya juga memberi peluang lebih besar kepada pemerintah dan masyarakat di daerah untuk menentukan sendiri pembangunan di daerahnya.[12] Menurut Ryaas Rasyid -- salah seorang arsitek kebijakan otonomi daerah tahun 1999--, visi otonomi daerah dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup utama, yaitu politik, ekonomi dan sosial budaya. Di bidang politik, otonomi daerah dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya penyelenggaraan pemerintah yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik. Dalam hal ini, demokratisasi pemerintah juga berarti transparansi kebijakan (Rasyid, dalam Haris, ed., 2007:9-10).

Menurut Hasanuddin (dalam Djojosoekarto dan Hauter, 2003:14), keuntungan dari model pemilihan langsung seperti yang berlangsung saat ini di Indonesia, antara lain: (a) Rakyat dapat memilih pemimpinnya sesuai hati nuraninya sekaligus memberikan legitimasi kepada pemimpin terpilih; (b) Menghindari peluang distorsi oleh anggota DPRD untuk mempraktekkan politik uang; (c) Terbuka peluang munculnya calon-calon kepala daerah dari individu-individu yang memiliki integritas dan kapabilitas dalam memperhatikan kepentingan rakyat; (d) Mendorong calon kepala daerah mendekati rakyat agar bisa terpilih; (e) Mendorong terjadinya peningkatan akuntabilitas pertanggungjawaban kepala daerah kepada rakyat.

Dikaitkan dengan konteks otonomi daerah di Indonesia, gagasan demokratisasi tersebut diwujudkan dalam bentuk pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah. Hasanuddin menambahkan bahwa pemerintahan lokal yang demokratis tidak hanya menempatkan otonomi daerah dalam konteks sebatas hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, tetapi lebih mendasar lagi yaitu hubungan negara dan masyarakat (state-society relation). Dalam hal ini, pemerintah lokal yang demokratis dapat dimaknai sebuah tata pemerintahan di tingkat lokal yang tidak hanya melibatkan perangkat birokrasi tetapi juga masyarakat secara luas melalui interaksi yang berlangsung secara demokratis.

Ada dua keuntungan dari proses tersebut, yaitu: (a) Pemerintahan lokal yang demokratis dapat meningkatkan kinerja sistem demokrasi pada tingkat lokal, karena masyarakat dapat berpartisipasi secara maksimal dalam penyusunan kebijakan di daerah bersangkutan (policy formulation) maupun pelaksanaannya (policy implementation) termasuk dalam hal ini melakukan pemilihan kepala pemerintahan daerah kabupaten/kota; dan (b) Aparat pemerintah memiliki kesempatan untuk dapat berperan lebih efektif dan peka terhadap kebutuhan masyarakat sehingga dapat mendorong akuntabilitas mereka.[13] Pandangan tadi sejalan dengan pendapat Lasswell mengenai “ilmu kebijakan,” dimana tujuan utama dari proses penyusunan kebijakan adalah bukan hanya sekedar memberikan sumbangan pada pembuatan keputusan yang efisien, namun juga memberikan pengetahuan dalam rangka pengembangan pelaksanaan demokrasi.[14]

Di Indonesia, demokratisasi dalam proses pemilihan kepala daerah juga telah mendorong lahirnya kebijakan pemilihan langsung Presiden dan Wakil Presiden pada Pemilu 2004, dan pemilihan kepala daerah secara langsung (Gubernur, Bupati dan Walikota beserta wakil-wakilnya) yang dimulai tahun 2005.[15] Secara teoritik, dikaitkan dengan teori mengenai elit dan kekuasaan (power) yang dikembangkan oleh Mosca, Pareto, Michels, Weber dan C.W. Mills,[16] konsep dan kebijakan Pemilu dan Pemilukada pada dasarnya terkait dengan mekanisme sirkulasi (pergantian) elit di pemerintahan pusat dan daerah melalui proses pemilihan oleh rakyat yang dilakukan secara reguler, formal, dan damai. Disinilah partisipasi politik warga paling minimal terjadi.

Pada faktanya Pemilu dan Pilkada baik sebelum dan sesudah “Reformasi” ternyata masih memiliki sejumlah kelemahan mendasar. Djojosoekarto dan Hauter (2003:8) mengidentifikasi beberapa kelemahan tersebut, antara lain: (a) Praktek money politics yang sulit dibendung, sehingga kerapkali memicu konflik;[17] (b) Lemahnya akses dan kontrol warga terhadap calon dalam pemilihan kepala daerah; (c) Lemahnya akuntabilitas proses pemilihan kepala daerah.[18] Masalah-masalah inilah yang membuat sebagian pengamat memandang Pemilu dan Pemilukada belum mencerminkan praktek demokrasi yang sesungguhnya, atau bahkan hanya dipandang sebagai ajang pertarungan kepentingan “kaum bermodal” saja.[19]

Selain kendala pada praktik pemilihan langsung kepala daerah tersebut, akuntabilitas pemerintahan dan partisipasi publik dalam proses penyusunan dan kontrol kebijakan berikut penganggarannya tampaknya belum menunjukkan perkembangan yang menggembirakan. Hasil studi Dwiyanto, et.al. di sejumlah provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia melaporkan bahwa akses masyarakat terhadap sejumlah informasi publik di daerahnya umumnya masih rendah. Pemerintah daerah juga cenderung tertutup ketika membuat prosedur pelayanan publik dan perencanaan program dan proyek pembangunan. Sementara partisipasi warga dan pemangku kepentingan dalam berbagai proses kebijakan di daerah juga dinilai masih rendah. Rendahnya pemanfaatan usulan dan masukan tersebut menjadi disinsentif bagi para pemangku kepentingan untuk terlibat dalam proses kebijakan. Akibatnya kualitas kebijakan publik di daerah menjadi dipertanyakan, karena banyak kebijakan di daerah yang kemudian dianggap gagal menjawab kebutuhan masyarakat di daerah. Meskipun ketersediaan sarana dan mekanisme penyampaian keluhan dan aspirasi menunjukkan kecenderungan meningkat, namun umumnya kurang efektif (Dwiyanto, et.al., 2007:14-17).

Pada akhirnya kondisi di atas memunculkan pertanyaan mengenai apa sesungguhnya motif dan dampak dari gencarnya tuntutan pemekaran daerah di Indonesia. BAPPENAS dan UNDP (2008) mengutip hasil penelitian Fitrani et.al. (2005) yang menyatakan bahwa pemekaran telah membuka peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari penerimaan daerah sendiri. Karena adanya tuntutan untuk menunjukkan kemampuan menggali potensi wilayah, maka banyak daerah menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang menyebabkan terjadinya perekonomian daerah berbiaya tinggi. Disisi lain, muncul dugaan bahwa pemekaran wilayah merupakan bisnis kelompok elit di daerah yang sekedar menginginkan jabatan dan posisi. Euforia demokrasi dan partai-partai politik yang memang terus tumbuh, dimanfaatkan kelompok elit ini untuk menyuarakan “aspirasinya” mendorong terjadinya pemekaran (BAPPENAS dan UNDP, 2008:1). Banyak pihak yang kemudian menenggarai bahwa kebijakan otonomi dan pemekaran daerah saat ini hanya memunculkan “raja-raja kecil” saja, yaitu ketika para eksekutif, legislatif dan kelompok-kelompok dominan di daerah dapat bertindak untuk kepentingan diri dan kelompoknya tanpa terlalu mempertimbangkan kepentingan nasional ataupun masyarakat yang ada di daerahnya sendiri.[20]

Kontestasi kepentingan diantara para aktor di daerah khususnya dari sisi eksekutif dan legislatif turut mewarnai proses penyusunan kebijakan dan anggaran di daerah. Banyak ahli yang menilai masih kuatnya elite capture dalam proses penganggaran di daerah dibanding untuk kepentingan warganya.[21] Pada sejumlah kasus, inisiatif untuk mengembangkan model perencanaan pembangunan dan penganggaran di daerah memang menimbulkan harapan akan perubahan. Studi Takeshi (2006) mengenai mekanisme perencanaan kegiatan pembangunan yang melibatkan organisasi dan kelompok masyarakat di Kabupaten Bandung (Musyawarah Perencanaan Pembangunan atau Musrenbang) sampai tingkat tertentu dapat menekan adanya pengaruh politik dari para elit di daerah yang dapat merugikan kepentingan publik dalam penentuan kegiatan dan anggaran tersebut. Namun kondisi tersebut sangat dinamis, sehingga masih juga amat rentan dari intervensi kepentingan elit tersebut. Antlöv, Brinkerhoff, dan Rapp (2010:436) mencatat bahwa pada banyak kasus, aktor-aktor pemerintah masih mengontrol akses masyarakat dan mendominasi berbagai arena analisis dan debat dalam penyusunan kebijakan dan pengambilan keputusan. Musrenbang dan konsultasi publik seringkali hanya bersifat diseminasi informasi atas keputusan yang sudah dibuat sebelumnya.

Selain itu, ada juga pengamat yang menilai bahwa struktur organisasi pemerintah daerah pada umumnya juga masih belum memberikan ruang yang cukup bagi partisipasi publik, sekalipun struktur organisasi tersebut merupakan hasil reorganisasi yang telah dilakukan pada awal pelaksanaan kebijakan otonomi daerah. Hasil penelitian LIPI (2001) di Kabupaten Bandung contohnya, melaporkan bahwa meskipun telah dilakukan dua kali restrukturisasi organisasi perangkat daerah, namun struktur organisasi yang ada masih diwarnai resistensi nilai-nilai birokrasi lama dengan ciri-ciri birokrasi tradisional (traditional bureaucratic authority). Hal ini mengindikasikan bahwa persoalan partisipasi publik masih dipandang sebagai persoalan yang berada diluar wilayah manajemen pemerintahan seperti yang terjadi di masa sebelumnya. Dalam hal ini program pemberdayaan masyarakat dan partisipasi publik masih bersifat ad-hoc dan parsial serta belum menjadi bagian integral dari keseluruhan manajemen pemerintahan dan pembangunan di kabupaten tersebut.[22]

Hasil studi USAID tahun 2006 juga mengkonfirmasi lemahnya pengaruh civil society dalam mendorong demokratisasi dan pelaksanaan otonomi daerah, khususnya berkenaan dengan upaya peningkatan pelayanan publik di daerah. Laporan studi tersebut menyatakan bahwa karakteristik dari berbagai inovasi pelayanan publik di daerah bukan terutama disebabkan oleh adanya tekanan dari kelompok-kelompok masyarakat, dan bukan pula karena adanya desain atau rencana kerja yang baik yang disusun oleh internal birokrasi di daerah ataupun dengan dukungan tenaga konsultan profesional. Inovasi-inovasi tersebut lebih banyak dipengaruhi oleh tiga faktor, yaitu: (a) Kepemimpinan yang kuat dari kepala daerah; (b) Kepala daerah memiliki koneksi yang baik ke pemerintah pusat, baik melalui jalur birokrasi dan/atau partai politik; dan (c) Adanya dukungan dari lembaga donor. Faktor kepemimpinan kepala daerah maupun sokongan lembaga donor tersebut membuat berbagai inovasi tersebut rentan untuk mampu bertahan lama dan dikembangkan lebih lanjut, karena bergantung pada figur dan dukungan dana yang tentunya harus diasumsikan hanya bersifat sementara saja (USAID, 2006:68).

Dari seluruh paparan tersebut, terlihat bahwa meskipun “Reformasi” telah memberi keterbukaan politik, namun demokratisasi di Indonesia masih memiliki sejumlah masalah mendasar. Salah satunya, proses pemilihan pimpinan pemerintahan dan legislatif, penyusunan kebijakan publik dan penganggarannya, serta kontrol terhadap pelaksanaan dan hasil pembangunan tidak hanya masih bersifat elitis, bahkan cenderung menjadi ajang meraih keuntungan pribadi dan kelompok tertentu saja. Meski secara secara legal telah ada payung hukum bagi partisipasi masyarakat, namun dalam praktiknya hal tersebut belum masih belum efektif dapat dilaksanakan. Akibatnya keberhasilan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan rakyat yang menjadi tujuan dari upaya demokratisasi dan desentralisasi tampaknya belum menunjukkan perkembangan yang positif.[23] Kalaupun ada inisiatif reform di daerah, hal tersebut masih bergantung pada figur kepala daerahnya karena belum terinstitusionalisasi sehingga sulit diharapkan keberlanjutan dan pengembangannya.

Mengacu pada hasil studi Governance and Decentralization Survey 2 (GDS2) yang dilakukan oleh World Bank (2006), berdasarkan analisis biaya ekonomi yang dikeluarkan selama periode pemekaran daerah 2001-2005, pemekaran daerah yang massif tersebut justru telah mengurangi kapasitas pemerintah pusat dan daerah dalam mengalokasikan belanja pembangunan. Pemekaran telah menyita sebagian sumber daya dan anggaran untuk berbagai pengeluaran penyiapan infrastruktur pemerintahan di daerah otonom baru (seperti untuk Pemilukada, pegawai, penyiapan gedung pemerintahan, dll.). Selain itu, masyarakat di daerah otonom baru ternyata memiliki kepuasan yang lebih rendah terhadap pelayanan kesehatan, pendidikan, administrasi publik dan kepolisian.

Selain itu, daerah otonom baru lebih rendah dalam hal program penanggulangan kemiskinan di daerah dan partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan di tingkat lokal (DSF, 2007:61-62). Dari uraian di atas, tergambar sebagian dari masalah societal berkenaan dengan demokratisasi di Indonesia saat ini. Semua struktur dan prosedur yang sebagian besar diantaranya sudah tersedia untuk menjadikan Indonesia sebagai --apa yang jika dilihat dari perspektif Habermas dapat disebut—“negara hukum demokratis,” tampaknya belum menjamin bahwa dalam prosesnya dapat berjalan mulus seperti yang diinginkan. Di tingkat makro, terbangunnya kultur demokrasi maupun kultur birokrasi yang melayani dan peduli pada kepentingan publik, tampaknya masih menjadi persoalan yang harus dihadapi di semua lapisan masyarakat dan birokrasi. Karenanya, di tingkat nasional, penyempurnaan kebijakan, kelembagaan dan mekanisme desentralisasi di Indonesia, yang sekaligus diharapkan mampu membangun kultur demokrasi dan birokrasi yang lebih baik, menjadi kebutuhan  yang harus segera direspon agar masalah-masalah di atas tidak menjadi berlarut-larut.

---

Endnotes:

[1] Adanya dominasi birokrasi dalam menentukan kebijakan publik dan hasrat kuat akan stabilitas melalui kontrol aparatur negara/militer di semua bidang dan lapisan kehidupan masyarakat. Diantaranya lihat Budiman, dalam Budiman dan Tornquist, 2001:xxvi; Sumarto, 2005:1; Simpson, 2010; Schuck, dalam Hadiwinata dan Schuck, 2010:77. Lebih jauh, pengamat lain menyebut situasi di Indonesia masa Orde Baru sebagai negara militer rentenir (rentier militarist state) karena begitu besarnya peran militer dalam menduduki jabatan publik dan mempengaruhi budaya masyarakat (lihat Tanter dan Young, 1996:9. Hubungan patronase tersebut juga dinyatakan Rasyid, dalam Haris, ed., 2007:7. Anderson (2008) menyebut penguasa Orde Baru sebagai mediocre tyrant. Lindsey bahkan menyebut Orde baru sebagai ‘negara Mafia’ dan ‘negara Preman’ atau state premanism (lihat Coppel, 2006:29). Pada ekstrem yang lain, banyak pula yang justru berpendapat sebaliknya, bahwa masa Orde Baru dan figur Suharto sebagai era yang lebih baik, terutama akibat kekecewaan pada ‘Reformasi’ yang dianggap tidak cukup berhasil memperbaiki perekonomian rakyat bawah, korupsi di semua level, dan berkurangnya stabilitas ke dalam dan keluar akibat melemahnya peran negara.

[2] Diantaranya lihat Pratikno, dalam Haris, ed., 2007:25; Antlöv, dalam Sumarto, 2009:xxi-xxiii; Dwiyanto, et.al., 2003a:1; Antlöv dan Wetterberg, 2010:24-25.

[3] Tiga pola hubungan antara pemerintah pusat dan daerah di Indonesia, yaitu: (a) Desentralisasi, yakni penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah dalam rangka negara kesatuan. Ada dua jenis, yaitu desentralisasi teritorial (kewenangan mengurus wilayah) dan desentralisasi fungsional (kewenangan mengurus fungsi tertentu); (b) Dekonsentrasi, yakni pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada daerah sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah dalam rangka negara kesatuan; (c) Tugas Perbantuan atau Medebewind, yakni keikutsertaan daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah yang kewenangannya lebih luas dan lebih tinggi di daerah tersebut. Lihat Fauzi dan Zakaria, 2000:11-12.

[4] Dalam kurun waktu satu dekade antara tahun 1999-2009 telah terjadi penambahan daerah otonom baru hampir dua kali lipat dari sebelumnya. Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2010 tentang Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran, sebelum tahun 1999 jumlah daerah otonom sebanyak 319 daerah (26 provinsi, 234 kabupaten dan 59 kota). Pada tahun 2009 jumlah daerah otonom menjadi 524 daerah (33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota).

[5] Schiller (dalam Sumarto, 2009:xviii-xix), memandang perlunya ada state formation, yaitu perubahan-perubahan yang terjadi dalam hubungan negara-masyarakat sebagai hasil dari perubahan kapasitas negara dan aktor-aktor sosial, ekonomi dan politik lainnya.

[6] UNDP (1997) mendefinisikan governance sebagai “the exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. It comprises the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”.

[7] Kebijakan tersebut, diantaranya: TAP MPR RI No. X/MPR/1998 tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional; TAP MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; Ketetapan MPR RI No. XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; UU No. 40 Tahun 1999 tentang Pers; UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, perubahannya yaitu UU No. 32 Tahun 2004, dan perubahannya lagi dengan UU No. 12 Tahun 2008; UU No. 3 Tahun 1999 tentang Pemilu dan perubahannya di UU No. 12 tahun 2003; Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia; Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat dalam Penyelenggaraan Negara; UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (khususnya mengenai ruang partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan pembangunan); UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik; dan Amandemen UUD 1945 (terutama Amandemen 2, pada bagian mengenai hak asasi manusia).

[8] Peraturan daerah (Perda) atau kebijakan daerah setingkat keputusan Bupati/Walikota mengenai partisipasi masyarakat menggunakan nama yang beragam, seperti peraturan daerah tentang partisispasi publik, konsultasi publik, transparansi dan partisipasi. Kebijakan semacam itu diantaranya ada di Kabupaten Solok, Tanah Datar, Bantul, Ngawi, Kebumen, Lamongan, Bulukumba, Bolaang Mongondow, Gowa, Boalemo, Magelang, Lebak, Bandung, dan lainnya (lihat BAPPENAS, 2009:48; atau lihat juga http://www.kebebasaninformasi.org/index2.php?pilih=perun&pilih2=daerah, diakses 10 Oktober 2011). Khusus di Kabupaten Bandung, payung hukum di tingkat daerah yang mengatur soal partisipasi publik ini adalah Perda No. 6 Tahun 2004 tentang Transparansi dan Partisipasi, dan Perda No. 8 Tahun 2005 tentang Tatacara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah.

[9] Lihat Jawa Post Institute of Pro Otonomi (JPIP) (2006:123). Perlu ditambahkan, hasil studi Dwiyanto, et.al. (2003b:46) melaporkan bahwa forum pertemuan antara birokrat dan warga memang lebih banyak ditemukan di Jawa dibandingkan di luar Jawa.

[10] Negara-negara OECD dan lembaga keuangan/pembangunan internasional umumnya menggunakan terminologi ‘voice’ bagi aktivitas penyampaian aspirasi warga (baik melalui dialog, lobby, perencanaan bersama, protes/demonstrasi, dll.) kepada pemerintah khususnya berkenaan dengan isu pelayanan publik dan anggaran publik. Ulasan mengenai hal ini diantaranya dapat

dilihat pada Schiampo-Campo dan Sundaram (Asian Development Bank, 2001), dan World Bank (2003b).

[11] Diantaranya lihat Antlöv, dalam Sumarto, 2009:xxii.

[12] Menurut UU No. 32 Tahun 2004, tujuan otonomi daerah ada tiga, yaitu meningkatkan pelayanan publik, daya saing daerah dan kesejahteraan rakyat.

[13] ibid:12-13.

[14] Lihat Dunn (2003:70), yang mengutip Lasswell dan Kaplan (Power and Society: A Framework for Political Inquiry, 1950). Dunn berpendapat bahwa secara umum, penyusunan kebijakan setidaknya akan melalui tahap penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Persoalannya adalah baik metode dan teknis penyusunan kebijakan pada umumnya tidak menjelaskan dimana peran masyarakat/warga dalam proses tersebut. Pada umumnya proses tersebut hanya atau lebih banyak melibatkan para birokrat, teknokrat dan konsultan kebijakan saja (hal. 24). Sumber data dan informasi yang digunakan lebih banyak bersifat data sekunder/statistik. Masalahnya, dari hasil pengamatan peneliti sendiri terhadap wacana mengenai data pembangunan di Indonesia, sumber data tersebut seringkali kurang mampu menangkap dinamika perkembangan masalah dan kebutuhan yang terjadi di masyarakat. Terlebih di negara-negara ‘berkembang’ seperti Indonesia, dimana data statistic kerapkali ‘diragukan’ kelengkapan dan validitasnya, sehingga pada dasarnya juga menyulitkan untuk digunakan sebagai bahan analisa penyusunan dan evaluasi kebijakan.

[15] Berdasarkan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, pemilihan kepala daerah dilakukan oleh legislatif di daerah, namun kontrol dan intervensi pusat sangat kuat. Dengan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, kepala daerah dan wakil kepala daerah masih dipilih oleh DPRD secara mandiri. Selanjutnya, beradasarkan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, rakyat dapat memilih langsung kepala daerah dalam pemilihan umum kepala daerah wakil kepala daerah. Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) pertama kali diselenggarakan pada bulan Juni 2005, yaitu di Kabupaten Kutai Kertanegara. Sejak berlakunya UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum, Pilkada dianggap sebagai bagian dari rezim Pemilu, sehingga secara resmi bernama ‘pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah’ atau ‘Pemilukada’. Pemilukada pertama yang diselenggarakan berdasarkan undangundang ini adalah Pemilukada DKI Jakarta 2007. Selanjutnya berdasarkan UU No. 12 Tahun 2008, dimungkinkan bagi calon kepala daerah yang berasal dari pasangan calon perseorangan (bukan pasangan calon yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik), dengan syarat memiliki bukti dukungan masyarakat dalam jumlah tertentu.

[16] Menurut Best dan Higley (2010:1) yang mengutip Linz (2006), sebagian pemikir teori elit seperti Mosca (1923, 1939) dan Michels (1915, 1962) menilai praktek demokrasi pada akhirnya menjadi sekedar kompetisi diantara para elit sendiri. Pilihan dan kepentingan para pemilih (voter) telah dimanipulasi sedemikian rupa sehingga merasa memiliki pilihan yang berbeda dan dapat

diperbandingkan.

[17] Harian KOMPAS tanggal 21 Desember 2010 melaporkan bahwa pada seluruh pelaksanaan Pilkada tahun 2010 saja tercatat ada 1.517 kasus politik uang di seluruh daerah di Indonesia yang melaksanakan Pilkada pada tahun itu. Sekitar 60% diantaranya dalam modus pemberian uang secara langsung, sedang sisanya berupa pemberian dalam bentuk barang, dll. Lihat Harahap, 2011:4-5.

[18] Salah satu indikatornya adalah maraknya kasus-kasus korupsi yang melibatkan pimpinan daerah dan DPRD baik provinsi maupun kabupaten/kota. Hasil studi Rinaldi, et.al. yang mengutip ‘Laporan Pelaksanaan Tugas Panja Penegakan Hukum dan Pemerintahan Daerah’ yang disusun oleh DPR-RI tahun 2006 melaporkan bahwa sejak tahun 2002 lalu telah terjadi gelombang pengungkapan kasus dugaan korupsi DPRD di berbagai daerah. Berdasarkan data Kejati seluruh Indonesia sampai dengan bulan September 2006 terdapat 265 kasus korupsi DPRD dengan jumlah tersangka/terdakwa/terpidana sebanyak 967 orang anggota DPRD yang ditangani oleh 29 Kejati. Pada periode yang sama, telah dikeluarkan ijin pemeriksaan untuk anggota legislatif: 327 orang anggota DPRD provinsi dan 735 DPRD kabupaten/kota. Lihat Rinaldi et.al., 2007:2.

[19] Satu contoh dapat dilihat pada kajian Koswara (2006) mengenai kasus Pilkada Langsung di Kota Cilegon tahun 2005. Menurutnya, Pilkada Langsung hanya menjadi arena kontestasi dua varian kapitalisme di Indonesia, yaitu kapitalisme neo-liberal dan kapitalisme rente. Hal tersebut disebabkan oleh diterapkan liberalisasi politik melalui kebijakan otonomi daerah. Sayangnya Koswara hanya berhenti pada analisis ini saja namun tidak memberikan alternatif apa yang perlu dilakukan untuk menyikapi atau bahkan mengatasi hal tersebut.

[20] Analisis awal sekali mengenai kecenderungan tersebut lihat Gejolak Tuntutan Otonomi Daerah: Perspektif Ekonomi Politik dan Implikasinya, INDEF’s Policy Assessment, September 1998:1.

[21] Elite capture dalam konteks desentralisasi merujuk pada adanya kemungkinan sumberdaya publik (keputusan dalam perencanaan, penganggaran, pelaksana pelaksana program/proyek, dll.) ‘ditawan’ atau dikendalikan oleh para elit lokal atau kelompok-kelompok yang memiliki kekuatan di daerah (local power groups). Lihat Chowdhury dan Yamauchi, 2010:2.

[22] Wardiat, et.al., “Implementasi Otonomi Daerah antara Restrukturisasi dan Pengembangan Potensi Lokal: Kasus Kabupaten Bandung dan Kabupaten Lebak” (2001), yang dikutip dalam Wardiat, et.al., 2006:18.

[23] Sebagai gambaran, hasil analisa YAPPIKA (2006) mengenai pemberitaan media massa di Indonesia tahun 2005-2006 menyimpulkan bahwa pemerintah daerah tidak menjadi semakin akuntabel, responsif, dan mampu memberikan pelayanan prima kepada masyarakat. Lambannya pemerintah suatu kabupaten/kota merespon kebutuhan pembangunan yang dikeluhkan masyarakat memperlihatkan jurang pembangunan masih menganga lebar.